Polazni osnov za donošenje novog ZUP-a počiva na „potpuno izmenjenoj ulozi javne uprave“. To podrazumeva njenu postupnu, ali odlučnu transformaciju od uprave kao instrumenta vlasti ka upravi kao savremenom javnom servisu građana. Zato je, osim potrebe da se realizuju preduzete političke i projektne obaveze, neophodno tome pristupiti u skladu sa principima „evropskog upravnog prostora“, posebno u kontekstu Izveštaja Evropske komisije o „ispunjenju političkih kriterijuma kojima se zahteva stabilnost institucija koje garantuju demokratiju, vladavinu prava i ljudska prava“. Od posebnog je značaja da se nov ZUP – oslobodi i od svih „promašenih penala“ iz prethodnih verzija, između ostalog: – da se nov ZUP donosi „radi usklađivanja sa ustavom“ (što nije tačno); ili da za ZUP nije potrebna „analiza efekta zakona“ (što takođe nije tačno); ili da se upravna stvar definiše kao „nesporna“ situacija (što sigurno nije tačno, jer spornih situacija ima napretek).

Sa vrednosnog stanovišta postavlja se prethodno pitanje vezano za formulaciju koja provejava kroz tekst važećeg ZUP-a, ali i kroz tekstove radnih verzija: da li je „zaštita javnog interesa“ zaista osnovni zadatak javne uprave (kako se često moglo čuti na stručnim i radnim skupovima). Odgovor na ovo pitanje definiše da li je uprava „javni servis građana“ prema evropskim standardima, ili je uprava „naredbodavna funkcija državne vlasti“, kako (prema sovjetskim uzorima) kod nas tvrdi prof. Radomir Lukić, ali i njegovi sadašnji sledbenici.

Jedno je sigurno: u demokratskom društvu funkcija „zaštite javnog interesa“ nije zadatak uprave. To je funkcija drugih državnih organa, pre svega javnog tužilaštva i sudova. Suština upravnog postupanja nije „zaštita“, već „ostvarenje“ javnog interesa“. Sa pravno-teorijskog stanovišta „zaštita“ javnog interesa podrazumeva izricanje sankcije (zbog povrede zakona), dok „ostvarenje“ javnog interesa podrazumeva određivanje dispozicije. Rešenje poreske uprave se ne donosi radi „zaštite“ zakonitosti, to nije sankcija („kazna“) protiv stranke, već radi „ostvarivanja“ zakona u smislu konkretizovanja zakonske obaveze (dispozicije) građanima. Kada Slobodan Jovanović kaže da „… pravne države ima čim je uprava dovedena u granice zakona…“, to znači da je zakonitost zaštita od uprave, a ne da uprava štiti zakonitost. Zakonitost štite sudovi (između ostalog i upravnom sporu kada odlučuju o nezakonitim upravnim odlukama). Koncept da je uprava zadužena za „zaštitu javnog interesa“ relikt je ranijeg perioda „jedinstva vlasti“ u kojem je uprava izjednačena sa sudstvom. Kako i novoj radnoj verziji ZUP-a ova okolnost nije dovoljno uočena (npr. čl. 120/2, čl. 150/3), neophodno je ovu situaciju odlučno korigovati.

S druge strane, postavlja pitanje u kojoj meri treba menjati postojeći ZUP. Polazeći od principa da „ne treba menjati ono što dobro funkcioniše“ (R.Reagan), intervencije treba usmeriti na ona tačke koje u najmanjoj meri remete postojeću praksu i našu tradiciju upravnog postupanja, ali koje se nužno moraju inovirati radi postizanja cilja postavljenog u okviru „političkih kriterijuma“ vladavine prava, demokratije i standarda dobre uprave (npr. vremenska efikasnost u vođenju postupka, ostvarivanje zakonskih prava, pravnih interesa i izvršenje javnih obaveza građana, garancije transparentnosti u radu uprave i zaštita privatnosti stranaka, uvođenje savremene elektronske procesne komunikacije i sl.).

Kako je istaknuto, efikasne upravne procedure na svim institucionalnim nivoima, od ministarstava i drugih državnih organa, do lokalne samouprave, javnih preduzeća, ustanova i agencija, bitne su pretpostavke za otvaranje poglavlja „demokratija i vladavina prava“ u pregovaračkom procesu Srbije sa Evropskom unijom. Da ne bi ostalo samo „mrtvo slovo na papiru“, nakon usvajanja nužno sledi i efikasna implementacija novog ZUP-a, sa vertikalnim i horizontalnim usklađivanjem kolateralnog zakonodavstva, a iznad svega blagovremena i obuhvatna edukativna priprema upravnih službenika kroz programe inovacija znanja i proširivanja profesionalnih kapaciteta. Praksa i primeri u regionu (HR, CG, BH) nedvosmisleno na to ukazuju.

Autor je profesor Pravnog fakulteta u Beogradu