OBRAZLOŽENJE

2. Razlozi za donošenje zakona

– Nepovoljan položaj malih i srednjih preduzeća i preduzetnika u privrednom i političkom ambijentu Srbije

Naplata potraživanja je već decenijama jedan od najozbiljnijih problema stabilnosti privrede u Srbiji, koji naročito pogađa one najranjivije – mala i srednja preduzeća, odnosno mahom domaće preduzetnike. Imajući u vidu da Srbiji od početka tranzicije u kapitalizam nedostaje celovit koncept integralnog razvoja preduzetništva i unapređenja konkurentnosti privrede, i da sve strategije privrednog razvoja u proteklih petnaest godina konstantno zanemaruju domaće preduzetničke potencijale i resurse (dok u isto vreme „i kapom i šakom“ podstiču inostrane poslovne projekte koji nemaju bitnijeg uticaja na privredni razvoj), a da je institucionalni okvir za suzbijanje monopola i sprečavanje pranja novca nedovoljno efikasan da spreči samovolju krupnog kapitala i skrivanje njegovih interesa i mehanizama pomoću kojih se ti interesi ostvaruju, ako se na to doda još i činjenica da najranjiviji učesnici u privrednom životu ne mogu da računaju čak ni da će naplatiti ono što prodaju, pravo je čudo da u Srbiji uopšte imamo mala i srednja preduzeća i bilo kakve preduzetničke aktivnosti.

Drugim rečima, mali i srednji preduzetnici u Srbiji su ugroženi i kao poverioci, i kao dužnici – sa jedne strane, konkurenti iz redova „krupnih igrača“ mogu zloupotrebom dominantnog položaja da ih gurnu u stečaj tako što im neće platiti preuzetu robu ili usluge, a da se nikada čak i ne sazna pozadina propadanja; sa druge strane postupak stečaja im ne pruža adekvatne mogućnosti za reorganizaciju i novi početak.

Republika Srbija je za proteklih desetak godina nekoliko puta menjala i dopunjavala zakone koji regulišu stečaj, sa ciljem da unapredi zaštitu poverilaca i naplatu potraživanja. Ni jedna od ovih promena nije ispunila proklamovani cilj – naplata potraživanja je i dalje gorući problem stabilnosti privrede u Srbiji. Zakon o stečaju („Sl. glasnik RS“, br. 104/2009, 99/2011 – dr. zakon, 71/2012 – odluka US i 83/2014) je doneo izvestan napredak u pojedinim važnim aspektima stečajnog postupka, kao što su efikasnost, pojednostavljenje procedura i kraće trajanje stečaja, povećanje transparentnosti i prevencija korupcije, kao i izvesno smanjenje uticaja izvršne vlasti na stečajni postupak, međutim ova poboljšanja su zapravo samo pokazala da nezavisnost pravosuđa i smanjenje korupcije sami po sebi ne mogu da stvore uslove za unapređenje privrede, odnosno da je ključno pitanje koji su politički ciljevi sistema koji se štiti antikorupcijskim mehanizmima i doslednom podelom vlasti.

Iza važećeg Zakona o stečaju očigledno ne stoji politika koja ima za cilj da unapredi preduzetništvo, odnosno da ga zaštiti od samovolje monopolista.

– Nepovoljni uslovi za reorganizaciju i favorizovanje bankrota u stečaju

Važeći koncept stečajnog postupka je osmišljen i organizovan na način koji podstiče prodaju imovine i bankrot, odnosno gašenje stečajnog dužnika kao privrednog subjekta, a obeshrabruje reorganizaciju – uprkos tome što praksa pokazuje da je kolektivno namirenje stečajnih poverilaca kroz prodaju dužnika iz bankrota gotovo uvek manje povoljno nego ako bi se potraživanja isplaćivala kroz reorganizaciju, te uprkos činjenici da opstanak dužnika kao privrednog subjekta znači opstanak radnih mesta, poslovne aktivnosti, dobavljača, kupaca, odnosno da donosi višestruku korist za stabilnost privrede i čitavo društvo.

Uprkos svim svojim prednostima, reorganizacija je u važećem sistemu eksces, za šta je pre svega odgovoran zakonodavac.

Planove reorganizacije i unapred pripremljene planove reorganizacije u Srbiji danas skoro isključivo podnose vlasnici dužnika, a vrlo retko poverioci ili stečajni upravnici. Ovakva praksa je već sama po sebi problematična, budući da preduzeća najčešće i odlaze u stečaj zbog grešaka menadžmenta, pa se moramo zapitati da li je reorganizacija koncipirana na dobar način ako u praksi prvenstveno omogućava „novu šansu“ onima koji su svoja preduzeća doveli do nesolventnosti i stečaja? Iako, zbog prethodno opisanih problema sa kojima se suočavaju mala i srednja preduzeća u Srbiji, moramo prihvatiti da je interes vlasnika stečajnog dužnika legitiman oslonac reorganizacije, nema nikakve sumnje da bi reorganizacija bila neuporedivo zastupljenija i uspešnija ukoliko bi se u nju uključili i stečajni poverioci koji su, kao i vlasnici, takođe životno zaintetresovani za opstanak dužnika kao poslovnog subjekta, i koji imaju kompetencije da realizuju reorganizaciju, ili da budu ključni oslonac njene realizacije – pre svihbivši radnici i/ili mali akcionari dužnika, dobavljači, kupci, različite kategorije poverilaca udruženim snagama, ili udruženi sa stečajnim upravnikom. Radnici, međutim često nemaju dovoljan procenat potraživanja da predlože plan reorganizacije, niti dovoljno vremena da dogovore podnošenje plana zajedno sa drugim poveriocima. Stečajni upravnici, koji su, zbog svog znanja i iskustva, pored bivših radnika i poslovnih partnera dužnika takođe potencijalno važan oslonac reorganizacije, nisu ničim motivisani da se upuste u reorganizaciju, dok sa druge strane jesu motivisani da unovče imovinu po što većoj ceni, jer tako dobijaju veću nagradu. Jedino što stečajni upravnici mogu „dobiti“ od reorganizacije je rizik od neuspeha i konflikt sa poveriocima ili sa delom poverilaca. Suočeni sa ovakvim „izborom“, stečajni upravnici najčešće izbegavaju da predlože reorganizaciju, odnosno, ukoliko je ne predloži neko od poverilaca opredeljuju se za manje izazovnu varijantu bankrota i unovčavanja imovine.

Ovde je važno napomenuti da, pored nepovoljnog zakonskog okvira, dodatnu prepreku vođenju stečaja u interesu poverilaca predstavlja i politika države kao poverioca. Javnosti poznati primeri u kojima su državni poverioci svojim glasovima otvoreno uskratili podršku projektima reorganizacije (Poreska uprava u „Niškoj pivari“, gde je predlagač plana reorganizacije bio stečajni upravnik; lokalna javna preduzeća u „Jugoremediji“, gde su plan podneli mali akcionari dužnika i dr.), samo su simptomi politike koja sistemski ignoriše mogućnosti koje pruža reorganizacija i na svakom koraku šalje jasnu poruku da su zakonske odredbe o reorganizaciji „mrtvo slovo na papiru“, što znači da je i najpovoljnije kolektivno namirenje poverilaca kao cilj stečaja samo puka proklamacija bez pokrića.

Zato napor koji je zakonodavac proteklih godina ulagao u povećanje transparentnosti i efikasnosti stečajnog postupka nije doveo do napretka u naplati potraživanja stečajnih poverilaca i stabilnosti privrede, jer je koncept stečaja postavljen tako da uz najdosledniju primenu zakona stečaj može dovesti jedino do „pravičnog“ komadanja ostataka onoga što je nekada bila poslovna celina.

Neodrživ je sistem u kom privredna društva lako prestaju samovoljom pojedinaca, ili države, dok su poverioci u čijem se interesu stečaj nominalno vodi potpuno nemotivisani, ili čak obeshrabreni da se u njega uključe. Takvo stanje ne predstavlja realnu sliku stanja privrednog društva u stečaju.

Dodatno je neodrživ sistem u kom se stečaj vodi najprimitivnijim sredstvima – rasprodajom imovine i podelom novca među poveriocima. Stvarna šteta koja ostaje iza stečaja, koja je neuporedivo veća od dugova prema poveriocima, a koja obuhvata izgubljena radna mesta, ugašenu poslovnu aktivnost i produbljivanje ekonomske i političke nestabilnosti, ta šteta se ne prikazuje u stečaju. Ona ostaje društvu i lokalnoj zajednici da se sa njom nose kako znaju i umeju.

– Negativan uticaj izvršne vlasti na stečajni postupak

Stečaj predstavlja vanredno stanje privrednih društava i izuzetak u poslovanju, koji traži intervenciju suda. Kada nesolventnost zahvati značajan deo privrede, u takvom vanrednom stanju se od izvršne vlasti sa pravom očekuje da interveniše da bi zaštitila tržište, poverioce i radnike, vodeći pritom računa da ne naruši nezavisnost pravosuđa. Na žalost, novija istorija intervencije Vlade kroz stečaj u Srbiji bila je isključivo negativna. Vlada i Agencija za privatizaciju su od 2000. godine koristile stečaj kao „model“ privatizacije, u kom je nestajala ne samo dokumentacija o pljački preduzeća u prethodnom periodu, već su nestajale i čitave privredne grane i delatnosti, bez prilike za pojedinačna preduzeća da odbrane ranije pozicije ili nađu novo mesto u izmenjenom privrednom i političkom okruženju nakon izlaska zemlje iz izolacije. Sud je u ovom procesu skoro bez izuzetka poslušno igrao ulogu produžene ruke Vlade i pukog izvršioca politike privatizacije. Zato je u svesti građana Srbije stečaj i danas sinonim za zataškavanje pljačke i uskraćivanje prava na rad, na život dostojan čoveka i bilo kakve životne planove. „Privatizacija kroz stečaj“ je efektivno okončana 2015. godine, ostavivši za sobom ne samo uništenu privredu već i potpunu podređenost pravosuđa izvršnoj vlasti.

Uprkos poboljšanjima koja je doneo Zakon o stečajnom postupku, uslovi za uticaj izvršne vlasti na stečajni postupak i dalje postoje ne samo na političkom, već i na formalno-pravnom nivou. Oni se najviše ogledaju u činjenici da je stečajni postupak hitan, ali nisu hitni postupci drugih državnih organa koji postupaju u konkretnom stečajnom postupku, kao i u drugim postupcima koji su u posrednoj ili neposrednoj vezi sa strankama u stečajnom postupku, odnosno imaju posrednog ili neposrednog uticaja na stečajni postupak. Sistem „dve brzine“ omogućava izvršnoj vlasti da utiče na tok i ishod stečajnog postupka preko drugih postupaka.

– Pasivan položaj poverilaca

Posebno ozbiljnu prepreku najpovoljnijem kolektivnom namirenju poverilaca (ne samo u reorganizaciji, nego i u bankrotu, ako do njega već mora doći), predstavlja pasivan položaj poverilaca u odnosu na stečajnog upravnika, prvenstveno u pogledu potpunog i blagovremenog informisanja poverilaca o toku stečajnog postupka, a samim tim i u pogledu kontrole rada stečajnog upravnika. Ukoliko poverioci nemaju nikakve mehanizme da spreče postupke stečajnog upravnika koje smatraju štetnim, onda je i načelo vođenja stečajnog postupka u interesu poverilaca još jedno „mrtvo slovo na papiru“.

Položaj radnika stečajnog dužnika kao stečajnih poverilavca je naročito nepovoljan. On je Zakonom o stečaju („Sl. glasnik RS“, br. 104/2009, 99/2011 – dr. zakon, 71/2012 – odluka US i 83/2014) delimično popravljen u odnosu na Zakon o stečajnom postupku („Službeni glasnik RS“, br. 84/04 i 85/05), koji je predviđao da bivši radnici ne mogu biti članovi Odbora poverilaca. Ova drastična diskriminacija radnika-poverilaca u odnosu na ostale stečajne poverioce je ublažena Zakonom o stečaju, koji u članu 38. predviđa da radnici mogu imati člana Odbora, ali samo jednog. Premda u manjoj meri nego ranije, i ova odredba je diskriminatorna, jer za ostale kategorije poverilaca ne postoji nikakvo ograničenje učešća u organima stečaja. Diskriminacija u praksi dovodi do toga da radnici-poverioci često ni ne predlažu niti biraju svoje predstavnike u Odbor poverilaca, ili da predstavnici radnika napuštaju Odbor, jer kroz članstvo u ovom telu ne samo da ne mogu da spreče nepovoljne odluke i zaštite svoja prava, nego se još i izlažu opasnosti da od strane svojih kolega budu označeni kao saučesnici u štetnim odlukama o kojima samo nemoćno svedoče.

Poverioci iz redova malih i srednjih preduzeća i preduzetnika, dobavljača i kupaca, iako nisu diskriminisani na isti način kao i radnici, podjednako su nemoćni da kroz organe stečaja zaštite svoje interese od samovolje države, banaka i drugih „krupnih igrača“.

U takvoj situaciji krajnje je nerazumno svaliti sva ovlašćenja i odgovornosti za vođenje stečaja u interesu poverilaca na jednu osobu – stečajnog upravnika, koji je i sam preduzetnik, od kog se ne može očekivati kapacitet da odoli svim pritiscima.

Položaj radnika u stečaju je naročito osetljivo socijalno i ekonomsko pitanje ako se ima u vidu da radnici, za razliku od svih drugih stečajnih poverilaca, a naročito banaka i države, najčešće nisu imali ni pristup informacijama o poslovnim politikama i procesima koji su do stečaja doveli, niti mogućnost da na te politike i procese utiču (osim u retkim slučajevima kada su radnici istovremeno i mali akcionari), a snose najteže posledice stečaja, što dovodi do osećanja nepravde i isključenosti koje može imati nesagledive razorne posledice po čitavo društvo. Umesto da stečaj učvršćuje negativne odnose, treba ga koncipirati kao priliku da se kroz reorganizaciju isprave greške koje su dovele do nesolventnosti i da se privredni subjekt sačuva. Najčvršći oslonac za takav pristup mogu biti upravo radnici, odnosno njihov interes da sačuvaju radna mesta i njihovo radno iskustvo i znanje o subjektu reorganizacije.

Izmene zakonskih propisa o stečaju od 2009. godine do danas značajno su unapredile položaj radnika u stečaju u smislu prioritetne naplate dela njihovih potraživanja i potraživanja po osnovu dopronisa za PIO, ali ni jedna od ovih izmena nije dala radnicima posebnu ulogu u reorganizaciji. Aktivnim učešćem radnika u reorganizaciji povećavaju se izgledi za njen uspeh i za najpovoljnije kolektivno namirenje stečajnih poverilaca, a takođe se i podstiče se razvoj preduzetništva i stvaraju uslovi za veću stabilnost privrede.

3. Analiza efekata

Pozitivni efekti zakona mogu se u punoj meri iskazati ukoliko ih bude pratila promena drugih propisa, pre svega onih koji regulišu odnose u privredi i privredna društva, bankarski sistem, privatizaciju i zaštitu konkurencije.

Nacrt zakona otvara maksimalne mogućnosti za reorganizaciju dužnika i njegov opstanak kao privrednog subjekta i potpuno iskorišćevanje znanja i iskustava potencijalnih nosilaca ili oslonaca reorganizacije – radnika, dobavljača i kupaca, vlasnika dužnika i stečajnih upravnika. Češća i uspešnija reorganizacija nego u prethodnom periodu, odnosno pribegavanje bankrotu samo u situaciji kada zaista ne postoji alternativa, dovešće pre svega do potpunije kolektivne naplate stečajnih poverilaca. Uz podršku državnih institucija i izmene privrednih i bankarskih propisa, efekti nacrta zakona o stečaju i reorganizaciji po stabilnost privrede mogli bi biti enormni.

Najveći generator svih problema na koje smo prethodno ukazali je dominacija izvršne vlasti nad sudom, koja proizilazi iz višedecenijske tesne povezanost stečajnog postupka sa politikom privatizacije. Mere koje predlažemo, poput ukidanja funkcije stečajnog upravnika Agenciji za licenciranje stečajnih upravnika (ALSU), veće uloge stečajnog sudije u postupku stečaja i oduzimanja nadležnosti Vladinim ministarstavima u obuci stečajnih sudija, umanjiće uticaj izvršne vlasti na pravosuđe u postupku stečaja.

Međutim, biće potrebno još puno vremena i izmena šireg pravnog i ekonomskog ambijenta da bi se otklonile sve negativnosti nastale u periodu u kom je postupak stečaja razumevan i sprovođen kao model privatizacije, a Privredni sud igrao ulogu Vladine agencije.

4. Objašnjenje pojedinačnih rešenja

Nacrt zakona o stečaju i reorganizaciji se u velikoj meri oslanja na važeći Zakon o stečaju i zadržava mnoga njegova rešenja koja su u praksi pokazala dobre efekte u zaštiti interesa stečajnih poverilaca. Ipak, i pored činjenice da je veliki deo teksta zakona ostao nepromenjen u odnosu na Zakon o stečaju, radi se o novom zakonu, a ne o izmenama i dopunama, pre svega zato što je promenjen cilj stečaja. Cilj nacrta zakona o stečaju i reorganizaciji je reorganizacija i nastavak rada pravnih lica i najpovoljnije namirenje poverilaca, a ukoliko reorganizacija nije moguća, sprovodi se bankrot. Ključne novine odnose se na položaj poverilaca u odnosu na stečajnog upravnika i druge organe stečaja, odnosno unete su promene u nadležnostima organa stečaja i njihovim međusobnim odnosima, kao i mere koje ojačavaju nezavisnost Privrednih sudova od pritisaka i manipulacija izvršne vlasti.

Najvažnija promena odnosi se na položaj radnika i bivših radnika stečajnog dužnika, nad kojima se primenjuje pozitivna diskriminacija i koji dobijaju mesto odlučivanja u stečaju, prvenstveno po pitanjima reorganizacije, i onda kada nisu stečajni poverioci!

Naime, da bi se ispunio jedan od najvažnijih ciljeva ovog nacrta zakona – maksimalno iskorišćavanje interesa radnika za opstanak njihovih radnih mesta kao potencijal za reorganizaciju preduzeća – neophodne su posebne podsticajne mere, budući da su tokom privatizacije i sveukupnih promena odnosa u privredi izazvanih privatizacijom radnici godinama bili sistematski isključivani iz procesa donošenja poslovnih odluka, odnosno da su i državne institucije i privatni vlasnici na napore radnika da zaštite svoja radna mesta koristeći poziciju malih akcionara i sindikata reagovali nasiljem i korupcijom. Radi otklanjanja nepoverenja radnika i njihovog straha da uđu u rizik reorganizacije, što je posledica opisane prakse, potrebna je jasno izražena politička volja zakonodavca i konkretne mere kojima će se ta volja sprovesti u delo. Upravo iz tog razloga – da bi smo naglasili kakva politička volja države je neophodna da bi ovaj nacrt zakona zaživeo, u tekstu Obrazloženja koristimo termin „radnici“, umesto termina „zaposleni“, mada smo u tekstu nacrta morali koristiti termin „zaposleni“, zbog njegovog pravnog značenja.

Budući da navedene izmene suštinski menjaju koncept stečaja i njegovu ulogu u privrednom i političkom ambijentu, radi se o novom zakonu, a ne o izmenama.

Reorganizacija i nastavak rada pravnih lica kao cilj stečaja podstiče se sledećim merama:

– Reorganizacija se sprovodi uvek ako postoje ekonomsko opravdani uslovi za nastavak dužnikovog poslovanja i ako se time obezbeđuje povoljnije namirenje poverilaca u odnosu na bankrotstvo (član 154.).

– Radnici i bivši radnici stiču pravo podnošenja plana reorganizacije i Unapred pripremljenog plana reorganizacije (UPPR) bez obzira na to da li su stečajni poverioci, ukoliko plan predloži najmanje 30% od ukupnog broja radnika i bivših radnika (za UPPR član 158. i za plan reorganizacije član 161.).

– Realizacija plana reorganizacije presudno zavisi od toga u kojoj meri je plan reorganizacije zasnovan na realnim mogućnostima oporavka dužnika. Loš i nerealan plan ne može dovesti do pozitivnih rezultata. Budući da je priprema plana reorganizacije veoma važan segment, jedan od ključnih vidova pozitivne diskriminacije radnika i bivših radnika u nacrtu zakona je da troškove izrade UPPR-a i plana reorganizacije koji podnosi 30% radnika i bivših radnika snosi Fond solidarnosti (za UPPR član 158 i za plan reorganizacije član 161.). Ovi troškovi naročito podrazumevaju stručnu podršku neophodnu za usklađivanje plana sa realnim mogućnostima oporavka subjekta reorganizacije. Radnici-podnosioci plana su u obavezi da odobrena sredstva vrate Fondu solidarnosti u roku od tri godina od dana usvajanja plana.

– Troškove realizacije plana reorganizacije koji podnosi 30% radnika i bivših radnika snosi Fond za razvoj (član 157.). Radnici mogu planom predvideti da se ova sredstva konvertuju u kapital subjekta reorganizacije i da po tom osnovu steknu udele u subjektu reorganizacije, u kom slučaju radnici preuzimaju obavezu da sredstva vrate Fondu za razvoj u roku ne dužem od pet godina od dana usvajanja plana. Ukoliko ne predvide konverziju ulaganja u kapital, sredstva će Fondu za razvoj u roku ne dužem od pet godina od dana usvajanja plana reorganizacije vratiti subjekt reorganizacije.

– Plan reorganizacije i UPPR koji podnose radnici i bivši radnici oslobađa se obaveze plaćanja naknade u za mišljenje koje izdaje organ nadležan za zaštitu konkurencije i organ nadležnan za kontrolu državne pomoći (član 156.).

– Odbacuje se dosadašnje rešenje da se plan reorganizacije ne može podneti nakon donošenja rešenja o bankrotstvu. Članom 135. predviđeno je da nakon pravnosnažnosti rešenja o bankrotstvu poverioci mogu usvojiti plan reorganizacije sve do donošenja rešenja o glavnoj deobi, ukoliko za usvajanje plana reorganizacije glasaju poverioci koji imaju najmanje 70% ukupnih potraživanja. Rešenjem o usvajanju plana reorganizacije, stečajni sudija stavlja van snage rešenje o bankrotstvu. Nakon donošenja rešenja o usvajanju plana reorganizacije, svaka dalja prodaja imovine od strane stečajnog upravnika smatra se radnjom od izuzetnog značaja, čime se dodatno štiti reorganizacija i usklađuje stečajni postupak sa njenom dinamikom.

– Stečajni upravnik ima pravo na posebnu naknadu ukoliko se usvoji plan reorganizacije (član 33.). Ovom merom se stečajni upravnik motiviše ne samo da sam podnese plan reorganizacije, već i da vodi postupak u pravcu reorganizacije ukoliko je za nju zainteresovan drugi predlagač. Uz nacrt zakona ćemo predložiti i izmene Pravilnika o osnovama i merilima za određivanje naknade za rad i naknade troškova stečajnih upravnika koje predviđaju posebnu naknadu stečajnom upravniku ukoliko Skupština usvoji plan reorganizacije, i to uvećavanje naknade za 10% ukoliko se usvoji plan reorganizacije koji je predložilo drugo lice, a za 20% ukoliko stečajni upravnik predloži i sprovede plan reorganizacije.

– Posebnu mogućnost za nastavak dužnika kao privrednog subjekta daje član 147, kojim je predviđeno da ako u imovini stečajnog dužnika nakon namirenja svih poverilaca preostane stvari ili prava, stečajni sudija će rešenjem obustaviti stečajni postupak.

Nastavak u sledećem broju