„Značajna razlika između onoga šta zakon obećava i šta budžet trpi“: Da li su javna preduzeća jaram oko vrata budžeta Srbije?

Kako je pokazala analiza Agencije za privredne registre (APR) „Sto naj…“, kojom je obuhvaćeno 100 preduzeća sa najvećim prihodima, dobiti, imovinom i kapitalom u prošloj godini, na spisku se našlo 12 javnih preduzeća.

Međutim, dvostruko je manje javnih preduzeća među 100 kompanija sa najvećim poslovnim prihodima u 2024. godini, tačnije njih šest se našlo na ovoj listi.

Od ovih šest preduzeća, samo tri su poslovala profitabilno prošle godine.

Javno preduzeće sa najvećim poslovnim prihodima bilo je Srbijagas sa 182 milijarde dinara poslovnih prihoda i neto profitom od 8,4 milijarde dinara. Osim Srbijagasa, Pošta je zaradila 2,1 milijardu dinara i SDPR sa 445 miliona dinara. S druge strane, Putevi Srbije izgubili su 11,4 milijarde dinara, Beogradske elektrane, kao i GSP Beograd zabeležili su po dve milijarde dinara gubitka.

Ovom tematikom bavila se i Svetska banka u svojoj najnovijoj finansijskoj analizi Srbije.

Prema njihovim nalazima, javna preduzeća u Srbiji imaju dominantnu ulogu u strateškim sektorima Srbije — energetici, saobraćaju i komunalnim uslugama, i ostaju jedan od najvećih fiskalnih i institucionalnih izazova zemlje.

Država upravlja sa 176 preduzeća, koja zapošljavaju oko 107.000 ljudi.

Uprkos reformama iz prethodne decenije, javna preduzeća i dalje karakterišu neefikasnost, slabo upravljanje i visoka zavisnost od budžetske podrške, pokazala je analiza.

Kako su ukazali, loše upravljanje i neefikasnost, naročito u Elektroprivredi Srbije (EPS) i Srbijagasu, stvaraju značajan pritisak na javne finansije.

Upravo ta neefikasnost koštala je budžet Srbije u proseku oko 0,7 odsto BDP-a godišnje, a u 2023. godini negativni doprinos činio je trećinu ukupnog fiskalnog deficita.

Prema objašnjenju Svetske banke, ove fiskalne slabosti posledica su hroničnih operativnih gubitaka, neadekvatnih cena energenata, loših investicionih odluka, neefikasnih nabavki, političkih pritisaka i nedostatka odgovornosti.

Samo deset najvećih javnih preduzeća zapošljava 57 odsto svih radnika i upravlja sa više od 70 odsto imovine sektora, a stvara 84 odsto ukupnih prihoda. Sedam od ovih preduzeća ostvaruje 94 odsto ukupnog profita, dok tri generišu polovinu ukupnih gubitaka.

To nameće zaključak da ovakva koncentracija znači da slabosti nekoliko giganata mogu da destabilizuju čitav sistem.

S druge strane, javna preduzeća uplaćuju oko 1,1 milijardu evra poreza godišnje, što čini 4,2 odsto ukupnih poreskih prihoda, a najveći platioci su EPS i Srbijagas.

Međutim, dividende su naglo pale nakon 2020. godine zbog pogoršanih rezultata, posebno u EPS-u i Telekomu Srbija, ali su subvencije ostale izuzetno visoke. Od 2015. godine naovamo isplaćivano je prosečno 780 miliona evra godišnje, a u 2023. gotovo dve trećine svih subvencija otišlo je Srbijagasu, Resavici i železničkim preduzećima.

Još jedan problem je spoljni dug javnih preduzeća, koji je iznosio 5,7 milijardi evra, a bio je koncentrisan u nekoliko preduzeća – EPS, Telekom i Srbijagas.

Dodatno, prema „Altman Z-score“ analizi, 25 od 47 najvećih javnih preduzeća nalazi se u zoni „visoke verovatnoće finansijskih problema“, uključujući Srbijagas, Železnice Srbije, Resavicu i više lokalnih preduzeća.

Ono što dodatno zabrinjava, jeste to da energetska javna preduzeća zapošljavaju više od 40 odsto radne snage i privlače najviše investicija, ali i da su najveći izvor fiskalnih problema. Njihov neto fiskalni doprinos 2023. godine bio je negativan, iznosio je 0,4 odsto BDP-a.

Svetska banka targetirala je i najveće probleme u koje spadaju pad proizvodnje električne energije od 20 odsto od 2010. godine,  loš kvalitet uglja i nedovoljna ulaganja, gubici u distributivnoj mreži koji čine 12 odsto, odnosno dvostruko više od regionalnog proseka, zatim zavisnost gasnog sektora od jednog snabdevača i nedovoljno prostora za skladištenje, kao i  prekomerna zaposlenost i slabosti korporativnog upravljanja.

Pavle Medić iz Centra za visoke ekonomske studije (CEVES) za Danas pojašnjava da novi Zakon o upravljanju privrednim društvima koja su u vlasništvu Republike Srbije polazi od ideje da državna preduzeća, kao „društva kapitala“, treba da budu profitabilna i da čuvaju javni interes.

„U praksi, međutim, sektor državnih i javnih preduzeća i dalje predstavlja značajno opterećenje za budžet. Procene Fiskalnog saveta i međunarodnih institucija pokazuju da se ukupan teret kroz subvencije, dokapitalizacije, garancije i otpis dugova često kreće oko dva-tri odsto BDP-a godišnje, što su stotine miliona, pa i preko milijardu evra u pojedinim godinama“, ukazuje on.

Upravo, kako dodaje, najveći deo tog tereta dolazi iz energetike, pre svega EPS-a i Srbijagasa, čiji su gubici tokom energetske krize 2021–2022. praktično udvostručili deficit u odnosu na nivo koji bi postojao bez njihovih problema.

„Srbijagas je školski primer preduzeća koje na papiru ponekad posluje sa dobiti, ali uz stotine miliona evra duga zasnovanog na državnim garancijama i politički formiranim cenama gasa. Time se formalno ispunjava zakonski cilj ‘sticanja dobiti’, dok se stvarni rizik prebacuje u javni dug“, pojašnjava Medić.

NIS je, kako kaže, drugačiji slučaj.

„Većinski je u ruskom vlasništvu, država ima oko 30 odsto akcija i taj aranžman je godinama donosio stabilne prihode od poreza i dividendi. Međutim, sa sankcijama protiv ruskog energetskog sektora i problemima sa snabdevanjem sirovom naftom, NIS od izvora prihoda može da preraste u izvor fiskalnog rizika, ukoliko država bude morala da ulazi u finansijski zahtevne operacije preuzimanja ili promene vlasništva“, upozorava naš sagovornik.

On podseća i da je Železara Smederevo nekada bila direktno državna, a danas je u kineskom vlasništvu, ali da i dalje ostaje primer gde je država u prošlosti platila stotine miliona evra da bi održala rad, dok se sada suočava sa visokim ekološkim i zdravstvenim troškovima.

„Sve to pokazuje da je razlika između onoga što Zakon obećava i onoga što budžet trpi i dalje značajna“, smatra Medić.

Prema njegovim rečima, da bi javna preduzeća bila održiva treba najpre razdvojiti državna „društva kapitala“ na republičkom nivou od javnih komunalnih preduzeća na lokalnom nivou.

„Zakon predviđa da se i klasična javna preduzeća postepeno pretvore u društva sa ograničenom odgovornošću ili akcionarska društva, ali to ne znači da će svako preduzeće moći da živi bez ikakve javne podrške. Realno je očekivati da većina velikih državnih preduzeća bude finansijski održiva, dok će deo komunalnih delatnosti uvek zahtevati određenu, jasno definisanu i transparentnu subvenciju zbog prirode usluge – voda, javni prevoz, grejanje u manjim sredinama…“, navodi on.

Kako naglašava, da bi se došlo do održivosti, moraju da se primene instrumenti koje zakon već sadrži, a koji zasad uglavnom postoje na papiru.

„Realno je da većina javnih i državnih preduzeća bude održiva u okviru postojećeg Zakona, ali ne pod uslovima u kojima se preduzeća i dalje doživljavaju kao produžena ruka partijskih struktura i socijalne politike bez jasnog računa. Cilj ne bi trebalo da bude da svako preduzeće bude profitni šampion, već da se broj hroničnih gubitaša svede na mali broj jasno obrazloženih izuzetaka“, poručuje Medić.

On upozorava i da situacija u energetici treba ozbiljno da zabrinjava i iz fiskalnog i iz strateškog ugla.

„EPS i Srbijagas su već pokazali koliko može da košta kombinacija lošeg upravljanja, potcenjenih cena i oslanjanja na uvoz u kriznim godinama. Samo u jednoj sezoni energetske krize država je morala da interveniše sa iznosima reda veličine milijardu i više evra. Zakon upravo taj sektor prepoznaje kao poseban, pa vlasničko upravljanje nad društvima kapitala koja se bave proizvodnjom i snabdevanjem strujom i gasom prenosi na Ministarstvo energetike. Time se formalno priznaje da je reč o preduzećima koja su ključna za nacionalnu bezbednost i javne finansije“, objašnjava Medić.

Međutim, kako kaže, NIS dodatno komplikuje sliku.

„On je profitabilna kompanija u kojoj je država manjinski vlasnik, dok većinski paket drže ruske firme, što ga svrstava u kategoriju ‘manjinskih društava kapitala od posebnog interesa’. Dok su međunarodne okolnosti bile stabilne, to je za Srbiju značilo stabilan priliv poreza i dividendi uz relativno mali direktni fiskalni rizik. Sa uvođenjem sankcija i ograničenjima u snabdevanju, NIS postaje potencijalna obaveza – ako bi država morala da učestvuje u otkupu ruskog učešća, iznosi se mere stotinama miliona evra, uz obavezu daljih ulaganja u modernizaciju rafinerije i ekološke standarde“, navodi Medić.

Kako dodaje, uz već postojeće potrebe EPS-a i Srbijagasa za investicijama i sanacijom bilansa, to može da optereti budžet na nivou koji ozbiljno sužava prostor za druge javne politike.

„Zabrinutost je utoliko veća što se ne radi samo o novcu, već i o kontroli nad resursima i o životnoj sredini. NIS, EPS i veliki industrijski zagađivači zajedno određuju i kvalitet vazduha i emisije CO₂ koje će Srbija morati da plaća kroz evropske mehanizme. Zakon formalno uvodi cilj očuvanja nacionalnih i strateških interesa i održivog upravljanja resursima, ali će se tek po tome kako država sada bude rešavala pitanje NIS-a videti da li je spremna da te ciljeve stvarno primeni“, smatra on.

Kako kaže, ako se kriza iskoristi za profesionalizaciju upravljanja, jačanje kontrole i ulaganja u čistiju energetiku, rizik može da se smanji.

„Ako se sve svede na skupu promenu vlasništva bez promene načina upravljanja, energetski sektor će ostati najveća tačka neizvesnosti za javne finansije“, zaključuje Medić.