Odnosi Srbije i SAD od demokratskih promena do danas

Unutrašnja politika i kontekst

U SAD je posle terorističkih napada od 11. septembra 2001, došlo do prestrojavanja celokupne bezbednosne, a u funkciji toga, i spoljne politike. Početni uspeh u Avganistanu otvorio su put za sličan poduhvat u Iraku. Doduše, u Iraku, SAD su imale i druge ciljeve povezane sa Bliskim Istokom, koji su nešto složeniji da bi se u njih dublje ulazilo u ovom kratkom osvrtu. Početni uspesi, a kasnije sve veći problemi u vezi iračkog rata kao i onog u Avganistanu, doveli su do gotovo potpune preokupacije administracije ovim sukobima. Ako tome dodamo i ekonomsku krizu s kraja 2008. koja je bacila ceo svet u recesiju, prvu dekadu 21. veka ne možemo oceniti kao ne naročito povoljnu za SAD. Relativni oporavak američke privrede pod administracijom predsednika Obame i delimično vraćanje multilateralizmu, sada izgledaju kao beznačajna pauza u nastupanju američkog unilateralizma sa početka novog Milenijuma.

Na našim prostorima je pređen dug put od početne euforije zbog obaranja Miloševićevog režima, te od još nezavršenog mukotrpnog procesa tranzicije do ekonomske krize. Kriza je dodatno pogoršala nerešene probleme privrednog sistema i što je još gore, zaustavila tranziciju do danas. Sve ovo se odvijalo u vreme dramatičnih političkih događaja, od kojih je svakako najtragičniji ubistvo premijera Zorana Đinđića. Pored toga, postojale su teškoće u vezi kreiranja, a zatim funkcionisanja državne zajednice Srbije i Crne Gore (SCG) zbog očekivanja razlaza dve države. Stalni spoljni pritisak u vezi saradnje sa „Haškim tribunalom“, kao preduslovom za dalje evropske integracije, u pojedinim momentima je opterećivalo političku scenu na način koji je dodatno otežavao reformske procese. Na kraju i najvažnije, pregovori o statusu Kosova i Metohije (KiM) koji su ubedljivo bili dominantna politička tema u Srbiji i njenoj spoljnoj politici okončani su 2008. unilateralnim proglašenjem nezavisnosti KiM. Gotovo trenutno diplomatsko priznanje KiM od SAD i vodećih zemalja EU, moralo je delovati u pravcu zahlađenja odnosa Srbije sa ovim zemljama za izvesno vreme. Imajući sve ovo u vidu, jasno se dolazi do zaključka da je prva dekada bila izuzetno teška i za Srbiju.

U periodu koji je neposredno sledio došlo je do dobijanja statusa kandidata za članstvo u EU (2012), a kasnije posle dolaska nove koalicije okupljene oko „Srpske napredne stranke“, i do otvaranja pregovora o jednom broju poglavlja vezanih za ispunjenje uslova za buduće članstvo. No, celokupan proces pristupanja Srbije EU se u drugoj dekadi Milenijuma odvija uz nepovoljne okolnosti krize koja potresa samu EU i koja je uzrokovana krizom evrozone, migrantskom krizom i krizom odnosa EU i Rusije zbog događaja u Ukrajini (2014). Te krize su ostavile dubokog traga na pregovarački proces sa EU. Dodatni potencijalni, ali ne i još uvek aktuelizovan problem je neusklađenost spoljne politike Srbije sa EU, koja se odnosi na pre svega na odnose sa Ruskom federacijom.

Ukratko, dodatna neizvesnost u vezi procesa učlanjenja Srbije u EU, proces koji u kontinuitetu od demokratskih promena predstavlja strateški cilj vladajućih političkih elita, vodi zaključku da ni druga dekada ovog milenijuma ne može biti ocenjena kao uspešna za Srbiju. Ako se tome doda i skroman ekonomski učinak u poređenju sa zemljama regiona, vidi se da nema mesta pohvalama.

Odnosi Srbije i SAD

Sve što je rečeno, neminovno je imalo dubok trag na odnose Srbije i SAD u prethodnom periodu. Odnosi Srbije i SAD su, po mom mišljenju, tokom naznačenog perioda prošli kroz nekoliko faza. Naravno, ova podela je gruba. Teško je odnose između zemalja jasno i čisto kvalifikovati, jer je u svakoj od ovih uslovnih faza bilo i pozitivnih i negativnih pomaka. Pa ipak, mislim da je izvesna uslovna podela korisna jer u glavnim crtama odražava ono što se suštinski dešavalo.

Faza uspona saradnje i uzajamnih odnosa (2000/04)

U prvoj fazi dominirala je želja za normalizacijom odnosa i podizanjem saradnje na viši nivo. Pod normalizacijom podrazumevam otklanjanje nasleđa koje je proisteklo iz 1990-ih. Otpisivanje dugova „Pariskog kluba“ i podrška u međunarodnim finansijskim institucijama bili su prvi veliki konkretni potezi SAD koji su bili usmereni kako u pravcu normalizacije prilika u Srbiji, tako i u podizanju saradnje na viši nivo. Tome bi trebalo dodati i rešavanje problema odmrzavanja sredstava preduzeća i zamrznutih sredstava „Narodne banke SFRJ“. Status nacije koja ugrožava nacionalne interese SAD („National Emergency Clause“) bio je ukinut uredbom predsednika Buša u proleće 2003. čime je zemlja faktički skinuta sa liste tzv. država otpadnika („rougue states“). Razne pravne komplikacije i njihova tumačenja su sprečavale obnavljanje normalnih trgovinskih odnosa, sve do jeseni 2003. U jesen 2004. našoj zemlji je odobrena „Generalna šema preferencijala“ („General System of Preferences“) koja omogućava izvoz u SAD oko 4.000 proizvoda iz Srbije i Crne Gore bez carinskih dažbina. Za ovu fazu je karakterističan i najveći priliv američkih investicija u Srbiju.

U toku ovog perioda prvi put je formiran srpski kokus u Kongresu SAD koji je obogatio sadržaj odnosa dve zemlje i dao im novi kvalitet. Posete većeg broja stafera Kongresa i kongresmena, kao i pet senatora u novembru 2004, predstavljaju važne događaje u izgradnji odnosa Srbije sa zakonodavnom granom vlasti SAD. Pored toga, formiranje ovog tela doprinelo je boljem informisanju senatora i kongresmena o situaciji u Srbiji Naravno, bilo je i bitnih problema koji su se, pre svega, odnosili na saradnju sa „Haškim tribunalom“. U martu 2004. izbilo je nasilje na KiM, koje je izazvalo burne reakcije domaće javnosti i diplomatske akcije u okviru „OUN“ i prema SAD. Sve u svemu, period 2000/04. se može smatrati najuspešnijim sa aspekta podizanja nivoa odnosa dve zemlje u ovom milenijumu.

Faza saradnje i istovremenog zaoštravanja odnosa (2005/08)

U sledećem periodu, 2005/08, koji sam nazvao fazom saradnje i zaoštravanja, ostvarena je saradnja na više nivoa. Pre svega, saradnja sa „Haškim tribunalom“ se relativno stabilno odvijala, što je rezultiralo i prijemom Srbije u „Partnerstvo za mir“ krajem 2006. Ovo je bio cilj svih dotadašnjih vlada, savezne i republičkih, od trenutka ponovnog uspostavljanja diplomatskih odnosa 2000. Na osnovu prijema u „Partnerstvo za mir“, produbljuje se i vojna saradnje na više planova. Jedan od najznačajnijih vidova ove saradnje je partnerstvo Vojske Srbije sa nacionalnom gardom države Ohaja. Ona traje do danas. Došlo je i do bratimljenja Beograda sa Čikagom i Srbije sa državom Ilinois. Ova bratimljenja pružaju brojne mogućnosti za saradnju koje do danas nisu dovoljno iskorišćene.

Ipak, ovaj period je bio određen pregovorima o statusu KiM koji su u velikoj meri inicirani i vođeni u formatima na koje su uticale SAD. Kako je odmicao ovaj period, tako se širila percepcija da SAD nisu nepristrasan arbitar u ovom procesu. Štaviše, SAD su se iskazale kao najveći i najglasniji promoter nezavisnosti KiM. Bez obzira na intenzivnu diplomatsku aktivnost Srbije, i to na najvišem nivou (predsednik i premijer), postajalo je očigledno da su pregovori strukturirani na način koji garantuje njihov neuspeh i vodi ka jednostranom proglašenju nezavisnosti. Ovakav stav SAD je nužno vodio zahlađenju odnosa i okretanju rukovodstava Srbije ka traženju drugih tačaka spoljnopolitičkog oslonca, pre svega u Ruskoj federaciji. Sama činjenica da se Ruska Federacija pred kraj ovog perioda osećala snažnijom, te da je imala zahlađene odnose sa SAD, činilo se kao garancija, ne bez osnova, da će status KiM ostati nerešen u okviru „Saveta bezbednosti OUN“. Ovo je pružalo izvesne nade srpskom rukovodstvu da će, i posle jednostranog proglašenja nezavisnosti, biti moguće obnoviti pregovore o statusu KiM, u nekom momentu.

Faza zahlađenja i tihe konfrontacije (2008/10)

Suštinski se, bez obzira na vraćanje diplomatskih odnosa na ambasadorski nivo, ušlo u treću fazu, koju sam nazvao fazom zahlađenja i tihe konfrontacije. Konfrontacija je bila tiha, iako je ni jedna zemlja nije tako zvanično nazvala. Naprotiv, uobičajena američka fraza o tome, da se slažemo da se ne slažemo, rado je prihvaćena da bi se izbeglo otvoreno sukobljavanje.

Konfrontacija je bila posledica diplomatske borbe da se ograniči broj zemalja koje bi u narednom periodu priznale KiM, te kampanje za novu rezoluciju u „Generalnoj skupštini OUN“ kojom bi, po mišljenju srpske strane, bili omogućeni novi pregovori. Obezbeđena je skupštinska podrška za nastavak konfrontacije sa SAD i vodećim zemljama EU, kroz nadglasavanje u „Generalnoj skupštini OUN“ o podnetoj srpskoj verziji teksta rezolucije o jednostranom otcepljenju KiM. Tek nakon usaglašenog teksta rezolucije svih članica EU (uključujući i one koje nisu priznale KiM) i poseta ministara spoljnih poslova značajnih evropskih zemalja (Ujedinjenog kraljevstva i Nemačke), dolazi do radikalnog zaokreta u srpskoj spoljnoj politici. Srbija je povukla svoj prvobitni predlog rezolucije i priklonila se kao potpisnik, usaglašenoj rezoluciji EU. Sa ovim zaokretom se javila mogućnost za nove faze u odnosima sa SAD. Atmosfera u kojoj se odvijala poseta državnog sekretara Hilari Klinton u oktobru 2010. bila je neuporedivo bolja od one za vreme posete potpredsednika SAD DŽozefa Bajdena 2009. Pristajanje Srbije na dijalog o tehničkim pitanjima sa Prištinom, stvorilo je mogućnost prevazilaženja politike tihe konfrontacije sa SAD i vodećim zemljama EU.

Faza oporavka, rutinizacije odnosa i blagog distanciranja SAD od regiona (2010 – danas)

Od tada je uloga SAD izmenjena u odnosu na raniji period. EU kao geopolitički entitet preuzima osnovnu ulogu u pogledu političkog uticaja u cilju pacifikacije regiona. Uslovljavanje daljeg napretka pregovora o punopravnom članstvu Srbije u EU, napretkom u dijalogu na relaciji Beograd – Priština, pokazuje se kao najefikasniji metod pritiska u cilju stabilizacije regiona i normalizacije života na KiM. U tom smislu se prvenstveni cilj spoljne politike SAD u regionu može svesti na stabilnost koja je zasnovana na strateškoj viziji o „Evropi celoj, slobodnoj i u miru“. To u suštini znači da će SAD u većoj ili manjoj meri podržavati proces pristupanja zemalja regiona EU, koje su u različitim fazama ovog procesa.

No, potrebno je uvek imati na umu poseban interes SAD za stabilnost regiona i naročito Kosova. U tom smislu SAD su značajan faktor zbog uticaja na koji imaju na Prištinu i mogu dati konstruktivan doprinos u nalaženja rešenja za pravno-obavezujući sporazum kako je to formulisano u Briselu.

Spoljna politika, međutim, nije uvek konstantna, mada se velike sile trude da istraju na dugoročnim strategijama. Te politike se menjanju u skladu sa procenom o suštinskim promenama na globalnom nivou. U tom smislu, ostaje da se vidi dokle će ići novo angažovanje SAD imajući u vidu ne baš najbolje odnose Trampove administracije sa EU.

U svetlu svega rečenog, dobro je što su odnosi Srbije i SAD dobili u uglavnom rutinski karakter. U kontekstu odnosa između Srbije i SAD u posmatranom periodu ono što ohrabruje je, da i pored izvesnog zahlađenja i zaoštravanja prouzrokovanih priznanjem jednostranog proglašenja nezavisnosti Kosova, nije došlo do revizije institucionalnih i drugih oblika saradnje koji su rezultat prethodnog perioda normalizacije, širenja i produbljivanja odnosa između dve zemlje. To ne znači da se ti odnosi ne mogu pogoršati. Za održavanje dobrih odnosa neophodan je trajan diplomatski rad lišen neprimerenih i hirovitih poteza i izjava. Ovo je univerzalno pravilo pa važi i za odnose između Srbije i SAD.

Potrebno je uvek imati na umu poseban interes SAD za stabilnost regiona i naročito Kosova. Američku uloga za vreme Miloševića, „NATO“ bombardovanje, angažovanje u periodu održavanja mira i na kraju „a priorno“ snažno ispoljavanje podrške jednostranom proglašenju nezavisnosti Kosova, učinili su da se SAD osećaju odgovornim za sudbinu KiM, prvenstveno u smislu obezbeđivanja mira i stabilnosti. Kosovo je u velikoj meri nastalo političkim i vojnim angažovanjem SAD, pa u neku ruku predstavlja i delimičan test uspešnosti politike više američkih administracija.

No, za ovaj period je prvenstveno karakteristično, blago distanciranje SAD od regiona, prepuštanje osnovne uloge EU, odnosno njenim vodećim zemljama. U tom smislu se prvenstveni cilj spoljne politike SAD u regionu može svesti na stabilnost koja je zasnovana na strateškoj viziji o „Evropi celoj, slobodnoj i u miru“. To u suštini znači da će SAD u većoj ili manjoj meri podržavati proces pristupanja zemalja regiona EU, koje su u različitim fazama ovog procesa. U odsustvu ozbiljnijih nasilnih konfrontacija, SAD su više nego spremne da odgovornost za zemlje regiona prepuste vodećim zemljama EU i da tom celokupnom procesu daju podršku.

Autor je profesor Ekonomskog fakulteta i Fakulteta političkih nauka Univerzitet u Beogradu, ambasador u SAD (2002-2009)