Između evropske agende i kosovskog pitanja

Otvaranje pregovora sa EU predstavljaće istorijski momenat – definitivan i verujemo, nepovratan korak u naporima da se Srbija reformiše, kao i da obezbedi odgovarajući položaj u Evropi i međunarodnim odnosima. Ovaj proces se odvija u kontekstu vrlo teške socijalne i ekonomske situacije u zemlji i uz sučeljavanje sa otporima, inercijom i skepticizmom dela javnosti pred naporima Vlade da napravi prodor u ovim pitanjima.

Dvadeset i drugog aprila 2013. godine Evropska komisija i visoka predstavnica EU za spoljne i bezbednosne poslove Ketrin Ešton podneli su zajednički izveštaj Savetu EU i Evropskom parlamentu o napretku Srbije u „ispunjenju kriterija za članstvo i posebno ključnog prioriteta, preduzimanja koraka ka vidljivom i održivom poboljšanju odnosa sa Kosovom*“. U izveštaju istaknuto je da je „Srbija preuzela vrlo značajne korake“ u ispunjenju preduslova koje je utvrdio Savet EU decembra 2012. i da se „aktivno i konstruktivno“ angažovala u dijalogu sa Prištinom uz posredovanje EU, što je uključilo diskusiju o velikom broju tema neophodnih da se postigne „održiv i vidljiv napredak u odnosima sa Kosovom“. U skladu sa tim, istaknuto je da je „Srbija ispunila ključni prioritet“, pa je Komisija predložila da „Evropska unija otvori pregovore o pristupanju Srbije u EU“. Istovremeno, Komisija je istakla da će „nastaviti da prati napredak Srbije u ispunjenju kriterija za članstvo“, uključujući i odnose između Beograda i Prištine, kao i proces reformi i njihove primene, posebno u oblastima vladavine zakona i osnovnih sloboda, uključujući i pravosudnu reformu, borbu protiv korupcije i politiku protiv diskriminacije.

SPORAZUM BEOGRADA I PRIŠTINE KLJUČNI KORAK

Pozitivan izveštaj je podnet nakon postizanja „prvog sporazuma o principima koji se primenjuju za normalizaciju odnosa“ između premijera Dačića i Tačija, koji je parafiran 16. aprila 2013. Sporazum je parafiran u „poslednji čas“, uoči sastanka Saveta ministara spoljnih poslova EU i imajući u vidu rokove koji su postavljeni od strane EU (a u prvom redu Nemačke). Sporazum je rezultat deset rundi „dijaloga“ na nivou dva premijera, tokom kojih su pregovori prošli kroz periode uspona i padova, pa i potpunog prekida. On potencijalno predstavlja značajan napredak u odnosima između Beograda i Prištine, kao i važan uspeh za Evropsku uniju i njenu „visoku predstavnicu“ koji pokazuje da je EU i dalje sposobna, ne samo da „upravlja međunarodnim krizama“ nego i da bitno utiče na ostvarivanje napretka u pravcu političke stabilizacije i transformacije u njenom neposrednom okruženju. Sporazum potvrđuje značaj politike proširenja EU kao jednog od ključnih instrumenta meke moći Evropske unije putem koje se realizuju reforme i tranzicije u zemljama kandidatima.

Sporazumom je dogovoreno formiranje „zajednice/asocijacije“ opština sa srpskom većinom na Kosovu. Zajednica bi imala određene specifične nadležnosti u pitanjima kao što su ekonomski razvoj, obrazovanje, zdravlje, urbano i ruralno planiranje i drugo. Sporazum obuhvata i dogovor oko načina izbora šefa regionalne policije za četiri srpske opštine na severu Kosova (kog će predlagati srpske opštine, a postavljati Priština), kao i način izbora apelacionog suda za sever Kosova (sa srpskom većinom). S druge strane, policijska i sudska vlast, kao i druge bezbednosne strukture, biće integrisane u kosovskom pravnom i administrativnom okviru. U cilju realizacije gornjih dogovora biće organizovani lokalni izbori tokom 2013. godine. Sporazum najzad predviđa i da se nastave pregovori u oblastima telekomunikacija i energetike, sa ciljem da se postigne dogovor do 15. juna 2013, odnosno pre narednog sastanka EU na kom će se odlučivati o otvaranju pregovora za članstvo sa Srbijom, odnosno o pregovorima o zaključenju sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju sa Kosovom*.

UZAJAMNO PODRŽAVAJUĆI ILI USPORAVAJUĆI PROCESI

Iako sporazum od 19. aprila nesumnjivo predstavlja izuzetno značajan prodor u potencijalnom poboljšanju odnosa između Beograda i Prištine, ne bi trebalo zaboraviti da je on prvenstveno postignut uz aktivan angažman i pritisak EU (kao i potporu SAD). Na putu primene ovih dogovora postoje još prepreke i otvorena pitanja, od kojih nije najmanje bitan otpor lokalnog srpskog stanovništva na severu Kosova, kao i (dalje) vrlo nizak stepen uzajamnog poverenja između dve strane u dijalogu. Stoga će dogovor oko efektivne implementacije sporazuma predstavljati dodatni test za dve strane.

Istovremeno, trebalo bi imati u vidu da svaka od strana u dijalogu, kao i činioci u EU prilaze pitanjima napretka Srbije (i/ili Kosova) ka EU i „normalizacije“ odnosa Beograda i Prištine iz drugačijeg ugla, posebno kada se radi o stepenu urgentnosti o potrebi napretka, odnosno dugoročnijoj dinamici rešavanja ovih pitanja.

Kada se radi o pozicijama Beograda, jasno je da se prioritet daje što bržem napretku evropske agende, odnosno potrebi da što pre (sredinom ove godine) budu otvoreni pregovori o pristupanju EU sa željom da proces pregovaranja (kao i interne reforme u zemlji) bude što dinamičniji, odnosno da on bude završen u nekom razumnom roku (kao najoptimističnija prognoza za dužinu pregovora, za sada, mogli bi se uzeti pregovori Hrvatske sa EU, tj. oko šest godina). S druge strane, Beograd nema interes da isuviše brzo rešava razna pitanja odnosa sa Prištinom, jer se radi o unutrašnjem, politički nepopularnom procesu u zemlji, koji će se u velikoj meri u praksi svoditi na (za Beograd) nepovoljne teme kompletiranja „kosovske državnosti“ (npr. pitanje prihvatanja nadležnosti Prištine u pojedinim oblastima, pitanje uključivanja Kosova u međunarodne organizacije i institucije i slično).

S druge strane, gledanja pojedinih uticajnih činilaca u EU (u prvom redu Nemačke) na moguću dinamiku napretka u ovim pitanjima je upravo suprotno. S jedne strane, iako proces proširenja EU nije zaustavljen, on se posmatra kao nešto što u ovoj fazi nije ni aktuelno ni urgentno, jer bi prema vladajućem mišljenju prvo naredno širenje Unije (nakon Hrvatske) moglo nastupiti tek posle 2020. godine, odnosno nakon rešavanja unutrašnjih pitanja EU, prevazilaženja efekata krize, kao i „zamora“ od prethodnih proširenja. S druge strane, rešavanju kosovske agende prilazi se iz ugla veće urgencije, kao pitanju koje bi trebalo rešiti prethodno i u kontekstu dalje „normalizacije i stabilizacije“ postjugoslovenskog prostora Balkana. U tom kontekstu prisutna je svest o međuzavisnosti procesa proširenja i napretka u rešavanju problema u regionu, odnosno o korisnosti procesa „proširenja“ kao neke vrste „šargarepe“ za ostvarivanje reformi i napretka u rešavanju otvorenih problema.

Evropska komisija „kao izvodilac radova“, tj. nadzornik reformi i institucija koja je primarno zadužena za realizaciju dalje agende proširenja, nastoji da uzajamno iskombinuje suprotstavljene dinamike/želje u pitanju ubrzavanja/usporavanja dva sada potpuno povezana procesa, sa ciljem postizanja kompromisnih/optimalnih rezultata koji bi odgovarali, kako većinskim stavovima u EU, tako i ciljevima Srbije (odnosno i Prištine). U ovom kontekstu i na kraći period dolazi do sudara, odnosno „prenaprezanja“ rokova, što će se verovatno pokazati i u pitanju odlučivanja o otvaranju pregovora o članstvu, koje će biti razmatrano na sastancima Saveta ministara 24/25. juna i Evropskog saveta 28. juna ove godine. Odluka će zavisiti od podrške svih članica EU, odnosno od daljeg napretka u realizaciji preostalih pitanja (implementacija prvog sporazuma, pregovori o telekomunikacijama i energetici itsl), što će se verovatno (još jednom) odvijati u „foto-finišu“ uoči junskih sastanaka EU.

I sa punim ispunjenjem za sada otvorenih pitanja, jasno je da predstoji još mnogo tema i problema od čijeg će rešavanja zavisiti sveukupni napredak i „normalizacija“ odnosa Beograda i Prištine. Stoga je posebno karakteristično da je Evropska komisija u svom poslednjem izveštaju ponovila stav da će „koraci u pravcu normalizacije između Beograda i Prištine biti razmatrani u okviru budućeg procesa pregovora (o članstvu u EU) sa Srbijom“. Ovo znači da ni u budućnosti Srbija neće biti oslobođena „uslovljavanja“, odnosno povezivanja u napretku u rešenju kosovskih pitanja sa pojedinim poglavljima u pregovorima u članstvu. Imajući u vidu sve tehničke i političke teškoće pregovora o članstvu, ovako striktno povezivanje kosovske sa evropskom agendom može dodatno da optereti i uspori buduće pregovore.

Centar za spoljnu politiku stoga smatra da je u samom interesu Srbije da nakon važnog prodora u pregovorima odlučnije nastavi – kako smo to već predlagali – i sa širenjem procesa „relaksacije“ ili „banalizacije“, odnosno odnosa sa Prištinom na druge oblasti, subjekte i domene. Ovaj proces ne bi trebalo da bude isključivo usmeren po principu „top-down“ i povezan sa centralnim „dijalogom“ u Briselu, nego da se ostvaruje i po načelu „od dole na gore“ (bottom – up), kao i da zahvati šire institucije, u prvom periodu one koje su nedržavnog karaktera (saradnja udruženja, komora, eksperata, think-tenkova, lokalnih subjekata i slično).

DALJE REFORME

U periodu između decembra 2012. godine i maja 2013. Srbija je nastavila tehničke i reformske pripreme za dalji proces integracije u EU i otpočinjanje pregovora sa Unijom. U tom okviru usvojeni su planovi na reformi zakonodavstva:

– Akcioni plan za ispunjenje preporuka Evropske komisije za 2013. godinu usvojen je krajem 2012.

– Nacionalni program za usvajanje pravnih tekovina EU (NPAA) u periodu 2013-2016. godine usvojen je 28. 2. 2013.

– Još uvek je u radu dokument „Nacionalni prioriteti za međunarodnu pomoć 2014-2017. godine“, koji predstavlja osnov za srpsku stranu za usvajanje programa finansijske pomoći IPA II.

U okviru rada na urgentnim reformskim pitanjima na kojima je posebno insistirala Evropska komisija, naročitu pažnju zauzimaju pitanja koja se odnose na reformu pravosuđa i borbu protiv korupcije. Treba imati u vidu da se oblasti „pravde i pravosuđa“ u okviru novog pregovoračkog pristupa EU razmatraju prioritetno. U tom smislu tokom prvih meseci 2013. godine pripremljene su radne verzije: Nacionalne strategije reforme pravosuđa (kao i prateći Akcioni plan) i Strategije za borbu protiv korupcije za period 2013-2018. Evropska komisija vrlo pažljivo i detaljno prati proces pravosudnih, administrativnih i drugih reformi državnog sistema. Komisija takođe posebno insistira i na pitanjima kao što su: tretman nezavisnih regulatornih i nadzornih tela („postoji prostor za dalji napredak“ – što znači polovičnu prosečnu ocenu), sloboda medija („značajan napredak“) i politike borbe protiv diskriminacije („potreba daljeg napretka u primeni propisa“) uključujući i pitanje manjina. U ovoj poslednjoj oblasti u Srbiji se priprema Strategija borbe protiv diskriminacije (za period 2013-2018).

KAKO DA PROCES INTEGRACIJE POMOGNE EKONOMSKOM OPORAVKU

U prethodnoj analizi odnosa Srbije sa EU, Centar za spoljnu politiku je posebno ukazao na potrebu uspostavljanja jače funkcionalne veze između „evropske“ agende, s jedne strane i „ekonomske agende“, odnosno ekonomskog razvoja Srbije. Nova srednjoročna strategija integracije u EU (NPAA) i pregovori sa Evropskom unijom bi trebalo na određeni način da budu koordinirani i usklađeni sa politikom privrednog razvoja zemlje. Ovo je u prvom redu neophodno imajući u vidu tešku privrednu situaciju u Srbiji kao i potrebu da se građani na konkretniji način osvedoče o koristi procesa integracije u EU, kao protivtežu uticaju „evroskepticizma“ i negativnih efekata ekonomske krize u pojedinim članicama „evrozone“.

Već samo otvaranje pregovora između EU i Srbije će bez sumnje imati određene povoljne efekte na međunarodni ekonomski položaj Srbije, kako to pokazuje iskustvo iz dosadašnjih ciklusa proširenja EU. Otvaranje pregovora sa EU predstavlja indikator za strane privrednike o dugoročnom pravcu razvoja zemlje i garanciju za stabilnost i predvidivost njenog privredno-pravnog sistema. Indikatori razvoja zemalja centralne i istočne Evrope tokom prošle dve decenije su pokazali da je proces pregovora o članstvu u EU vrlo pozitivno uticao na stopu rasta društvenog proizvoda, strane investicije, poboljšanje i povećanje strukture izvoza, stanje konkurencije, stopu zaposlenosti, integrisanost i konkurentnost nacionalne privrede na međunarodnom tržištu, naučno-tehnološki razvoj kao i na druge bitne pokazatelje. Od posebnog značaja je bila direktna ili indirektna podrška razvoju infrastruktura u zemljama kandidatima.

I sama Evropska komisija je uključila pitanje „poslovnog okruženja“ među važne indikatore ispunjenosti preduslova za pokretanje pregovora o članstvu. U tom okviru pozdravljeni su usvajanje novog Zakona o javnim nabavkama, kao i mere Vlade RS koje se odnose na olakšavanje poreskih obaveza preduzeća (smanjenje parafiskalnih nameta) i izmene zakona o trgovini.

Neophodno je da svaki dalji korak integracije Srbije u EU ima i direktan ili indirektan razvojni aspekt, posebno kada se radi o trgovini, konkurentnosti i infrastrukturama. Proces integracije Srbije bi trebalo da podrazumeva veću liberalizaciju uslova poslovanja, kao i otvaranje tržišta, podsticaj razvoju manjih i srednjih preduzeća, kao i integraciju privrede sa EU i u regionu. U tom okviru Srbija i Evropska komisija su već započele pregovore o prilagođavanju bilateralnog „privremenog trgovinskog sporazuma“ (odnosno sporazum o stabilizaciji i pridruživanju) okolnostima ulaska Hrvatske u Evropsku uniju. Treba takođe ukazati na činjenicu da će od 1. januara 2014. godine Srbija ukinuti na osnovu sporazuma sa EU preostala ograničenja (carine) na uvoz industrijskih proizvoda poreklom iz EU. Srbija već 12 godina ima bescarinski pristup tržištu zemalja EU. U procesu daljih trgovinskih reformi i liberalizacije neophodno je da Srbija što pre okonča pregovore o članstvu u Svetskoj trgovinskoj organizaciji, što predstavlja elementarni preduslov za punopravno učešće u međunarodnim ekonomskim odnosima, pa i za članstvo u EU.

Ulazak Hrvatske u EU 1. jula ove godine imaće značajne i raznovrsne efekte na Srbiju, kako političke, tako i ekonomske, kulturne i druge. Budući razvoj odnosa Hrvatske i Srbije može bez sumnje uticati, odnosno olakšati ali eventualno i otežati budući proces ulaska Srbije u Uniju. U ovom tekstu ograničićemo se na ekonomske aspekte ovog, za Balkan, značajnog proširenja Unije. Sa ulaskom Hrvatske u Uniju povezanost srpske privrede sa tržištem EU automatski će postati veća za obim bilateralne razmene Srbije i Hrvatske (u proseku oko 900 miliona evra, odnosno oko četiri odsto razmene Srbije). Moglo bi se očekivati da će ulazak u EU dugoročno povoljno uticati na dalji razvoj ekonomskih odnosa Hrvatske i Srbije, posebno kada se radi o investicijama, smanjenju necarinskih barijera, pružanju usluga i slično. Međutim, u „osetljivim“ sektorima razmene, poput poljoprivrede i prehrambene industrije može doći i do negativnih efekata, imajući u vidu vrlo stroge standarde EU (veterinarske, fitosanitarne i drugo), kao i generalno zatvoren karakter poljoprivredne politike Unije, orijentisane u prvom redu na promociju unutrašnje proizvodnje i razmene. U dosadašnjem toku pregovora o prilagođavanju trgovinskih odnosa nakon ulaska Hrvatske, debata je usmerena na neke od osetljivih proizvoda u međusobnoj razmeni, poput koncesija na izvoz cigareta iz Hrvatske, odnosno šećera i šećerne repe iz Srbije.

U okviru ulaska u EU, Hrvatska će uskoro moći da računa na sredstva (fondovi EU) koja će biti šest do osam puta veća (u zavisnosti od kapaciteta iskorišćenja sredstava) od onih na koja će moći da računa Srbija. Ovo je uobičajena posledica drastičnog finansijskog razlikovanja onih koji su „in“ i onih koji ostaju „out“ u procesu proširenja EU. Srbija će moći da računa na oko 200 miliona evra iz pretpristupnih IPA fondova (bespovratna pomoć) u 2013. godini, kao i do 600 miliona evra povoljnih zajmova od strane Evropske investicione banke. Imajući u vidu tekuću ekonomsku krizu u EU, Srbija kao ni ostale zemlje Zapadnog Balkana neće moći da računaju na značajnije povećanje sredstava iz IPA II fonda za period 2014-2020. godine. Ipak, u kontekstu duboke ekonomske krize u Srbiji, bilo bi potrebno da bespovratna sredstva i meki krediti budu u prvom redu usmereni na projekte koji će pomoći rastu i smanjenju nezaposlenosti, posebno u oblastima kao što su razvoj male privrede, transportne infrastrukture, energetike i sl.

KRATAK „VODIČ“ O PREGOVORIMA

„Pregovori“ o članstvu u suštini predstavljaju proces dogovora o prilagođavanju pravnog sistema države kandidata pravnim „tekovinama“ EU (EU acquis). Ovaj proces otpočinje sa analizom pravnog sistema države kandidata (screening) prema poglavljima u pregovorima (ukupno 35 poglavlja) koji obavlja Evropska komisija. Nakon obavljenog skrininga svih poglavlja (proces koji je u slučaju Hrvatske trajao šest meseci) Evropska komisija priprema izveštaje o skriningu, odnosno o usklađenosti pravnog sistema države kandidata sa tekovinama EU, po poglavljima. Analiza se radi na osnovu utvrđenog okvira za pregovore (negociation framwork), odnosno mandata koji Savet ministara odobrava Evropskoj komisiji. Za svako poglavlje utvrđuju se (prema potrebi) „kriteriji za otvaranje pregovora“ (opening benchmarks). Na primer, Hrvatska je imala 23 kriterijuma za otvaranje pregovora u 11 poglavlja.

Osnovno radno telo u Savetu ministara preko kog države članice nadziru i odobravaju proces pregovora po poglavljima je „Radna grupa za proširenje i zemlje koje pregovaraju ulazak u EU“ (COELA). Radna grupa – COELA se saglašava sa otvaranjem i zatvaranjem svakog od 35 poglavlja u pregovorima. Predlozi „radne grupe“ se upućuju tzv. „Coreperu II“, a, kada se radi o političkim pitanjima i, zatim, Savetu ministara. O svim pitanjima u pregovorima (odluka o otvaranju i zatvaranju poglavlja itd) države članice odlučuju jednoglasno. Država kandidat utvđuje svoje pregovaračke pozicije za svako poglavlje (zahtevi za tranzicione periode, planovi strategija usvajanja zakonodavstva, formiranja raznih institucija i drugo).

Poglavlje se privremeno zatvara kada država ispuni uslove za zatvaranje pregovora (predlog Evropske komisije uz jednoglasnost u Savetu). U slučaju zatvaranja poglavlja Hrvatska je imala 104 kriterija (benchmarks) za 31 poglavlje. Nakon zatvaranja svih poglavlja, pristupa se izradi Ugovora o pristupanju koji se ratifikuje u Evropskom parlamentu kao i u svim državama članicama i u državi kandidatu za članstvo. Ugovor sadrži dogovorene prelazne periode za potpuno usklađivanje zakonodavstva u pojedinim poglavljima. Na primer u pregovorima, Rumunija i Bugarska su ukupno dogovorile ukupno 61 prelazni rok za usklađivanje zakonodavstva (nakon ulaska u članstvo) za 31 poglavlje. Hrvatska je dogovorila 44 specifična aranžmana (prelazni period). Najviše prelaznih perioda su u poglavljima životne sredine, poljoprivrede, kompanijskog prava, poreskog sistema, konkurencije. Prosečna dužina dogovorenih prelaznih perioda je oko pet godina, a u većini slučajeva dve godine. U retkim slučajevima prelazni periodi su 10 godina (poljoprivredna politika). Kada se radi o budućim pregovorima sa Srbijom, može se očekivati da će EU imati još veći broj kriterijuma za otvaranje i zatvaranje pregovora po poglavljima. Takođe, kao posebna specifičnost, može se očekivati povezivanje pregovora po poglavljima sa pitanjima koja se odnose na odgovarajuće teme i sektore u odnosima Beograda i Prištine, što može, kako smo naveli, i dodatno odužiti i otežati pregovore.

KA OTVARANJU PREGOVORA I DALJI KORACI

Proces integracije Srbije u EU bi trebalo da se intenzivira nakon sastanka Evropskog saveta od 28. juna koji bi trebalo da odluči o otvaranju pregovora sa Srbijom (što će u prvom redu zavisiti od stepena implementacije „prvog sporazuma o normalizaciji“ Beograda i Prištine, kao i dogovora o preostalim pitanjima – energetika i telekomunikacije). U slučaju da Evropski savet oceni da svi preduslovi u dijalogu Beograda i Prištine još nisu ispunjeni, Savet bi kao prelazno rešenje mogao doneti političku odluku o otpočinjanju pregovora, ali bez utvrđivanja konkretnog datuma (koji bi onda bio usaglašen naknadno). Ovakav razvoj događaja Srbiji ne bi odgovarao imajući u vidu napor koji je do sada učinjen da dođe do prodora u pregovorima.

U slučaju pozitivnog ishoda na Evropskom savetu) u nastavku procesa trebalo bi očekivati i sledeće korake:

– već u julu/septembru ove godine prve sastanke na temu skrininga srpskog zakonodavstva (u prvom redu u oblasti prava i pravosuđa),

– u septembru/oktobru 2013: sastanke na temu primene sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju EU i Srbije. Moglo bi se očekivati da će Litvanija, koja u julu preuzima predsedavanje Uniji, u međuvremenu, ratifikovati sporazum (kao poslednja među državama članicama),

– u oktobru/novembru 2013: održavanje prvog formalnog sastanka „međuvladine konferencije o pregovorima za članstvo Srbije u EU“ koja će se održati na ministarskom nivou.

Srbija još nije u potpunosti završila formiranje odgovarajuće pregovaračke strukture, odnosno nije odredila glavnog pregovarača niti utvrdila pregovaračke timove za pregovore sa EU po poglavljima. Postojeća struktura Vlade, odnosno tela ustanovljena za tzv. „Unapređeni stalni dijalog sa EU“ dobrim delom će predstavljati osnovu za pregovaračku strukturu („koordinaciono telo“ na ministarskom nivou, „stručna grupa“ na nivou državnih sekretara i 35 „podgrupa“ po sektorima/poglavljima). Ipak, bilo bi korisno da ovaj proces što pre bude do kraja kompletiran i da se omogući odgovarajuće vreme za pripreme „glavnog pregovarača“ i ostalih članova njegovog budućeg tima. Srbija bi takođe na odgovarajući način trebalo da radi na daljem jačanju svoje diplomatske mreže, posebno Misije u Briselu, kako bi bila u mogućnosti da u potpunosti odgovori brojnim budućim zadacima koje će nametnuti proces pregovaranja.

Tekst je pripremni dokument za konferenciju Centra za spoljnu politiku i Fondacije Fridrih Ebert u Beogradu