Izvršiti ili odbiti naređenje pretpostavljenog

1. – U Srbiji danas, u okviru državne uprave, policije posebno, pitanje (ne)izvršavanja nezakonitih naloga pretpostavljenog starešine postaje sve aktuelnije. Pritom, u savremeno doba, hijerarhijska potčinjenost svakog upravnog službenika rukovodiocu istog organa nije bezobalna, nije apsolutna. Iako je nasušna za jedinstveno funkcionisanje date službe, osobenog radnog procesa u javnom interesu – ona je ograničena zakonom i specijalizovanim, upravnim znanjima svojstvenim toj celini.

Obaveza poslušnosti ne sme prelaziti granice nadležnosti organa, kako ovlašćenja njegovog čelnika, tako i dužnosti zaposlenih lica u tom kolektiviteta. Takođe, nije dopušteno izdavati protivpravne naloge, naročito one čije sprovođenje predstavlja kaznene delikte, a što ima za posledicu odgovornost nadređenog, a u određenim slučajevima i onog koji je takav nalog, bez ukazivanja na njegovu grubu manljivost, izvršio. Praktična pitanja kod upravnog naloga tiču se vremenske dimenzije: slučajevi hitnosti postupanja po nalogu, i problem momenta utvrđivanja njegove (ne)zakonitosti, „obične“ ili kvalifikovane (krivična dela i prekršaji).

Celovito uzev, ključno je obezbeđivanje sapravnosti, celovitosti, jedinstva, ujednačenosti i delotvornosti funkcionisanja službe. Posredi je odmeravanje više pravnih vrednosti: upravne hijerarhije, javnog interesa, vladavine prava i specijalizovanih znanja. Upravni hijerarhijski nalozi su naročito izraženi u vojsci i policiji, s obzirom na važnost i prirodu delokruga, ustrojstva tih organizacionih struktura.

Sve u svemu, postoji hijerarhijski lanac unutar pojedinih upravnih struktura. Čine ga rukovodilac te celine (ministar, direktor, glavni inspektor…) i njemu podređeni službenici. NJihov odnos je tema ovoga napisa – hijerarhijski, upravni nalozi starešine upućeni ostalim pripadnicima istog organa. Razlikuju se opšti (službenički) i specijalni pravni režimi (vojni, policijski….). Ove potonje oblikuju posebni propisi koji se tiču vojske i policije. Oni su stroži s gledišta obaveze izvršenja naloga.

Zakon o državnim službenicima utvrđuje (član 18): „Državni službenik je dužan da izvrši usmeni nalog pretpostavljenog, izuzev ako smatra da je nalog suprotan propisima, pravilima struke ili da njegovo izvršenje može da prouzrokuje štetu, što saopštava pretpostavljenom“ (stav 1). „Nalog koji pretpostavljeni ponovi u pismenom obliku dužan je da izvrši i o tome obaveštava rukovodioca“ (stav 2). „Državni službenik dužan je da odbije izvršenje usmenog ili pismenog naloga ako bi ono predstavljalo kažnjivo delo i da o tome pismeno obavesti rukovodioca, odnosno organ koji nadzire rad državnog organa ako je nalog izdao rukovodilac“ (stav 3).

Kao razlozi za prvobitno odbijanje izvršenja naloga navode se i povreda pravila struke i prouzrokovanje štete. Što se tiče naloga koji se uopšte ne tiču službe, odnosno ne spadaju u funkcionalnu nadležnost konkretnog službenika – oni se mogu podvesti u kategoriju nezakonitih. Inače, u teže povrede dužnosti iz radnog odnosa spada i „neizvršavanje ili nesavesno, neblagovremeno ili nemarno izvršavanje poslova ili naloga pretpostavljenog“ (član 109. tač. 1); podrazumeva se njihova perfektost u najširem smislu.

2. Što se tiče policije, niži službenik je dužan da izvrši sva naređenja izdata radi obavljanja poslova, osim onih koja predstavljaju krivična dela. Takođe, zaposleni dužan da bez odlaganja izvrši ponovljeni pisani nalog, osim ako oceni da se radi o krivičnom delu o čemu izveštava neposredno viši organ. A za izvršenje nezakonitog naloga i propuštanje da o tome obavesti višu instancije – zaposleni snosi disciplinsku odgovornost.

Zakon o policiji predviđa da je policija, pri obavljanju policijskih poslova, dužna da se „pridržava utvrđenih i dostignutih standarda policijskog postupanja, uzimajući u obzir međunarodne opšte prihvaćene standarde postupanja“ koji se, pored ostalog, odnose i na „obavezu odbijanja nezakonitih naređenja…“ (tač. 11. člana 33). Na drugom mestu u istom propisu ponovljeni pisani nalog se ne pominje, ali se potencira izvršavanje (svih?!) naloga pretpostavljenog, „osim onih kojima se naređuje izvršenje radnje koja predstavlja krivično delo“ (član 41. st. 2. i 3).

Rečju, te dve norme su neusklađene, ali – ako se tumače povezano, sistematski – ipak ne postoji obaveza izvršenja nijednog nezakonitog naloga pretpostavljenog ako se prethodno pretpostavljeni ne upozori na to – i, sledstveno, ne dobije ponovljeni nalog u pisanom obliku. Tim pre što povreda službene dužnosti policijskog službenika povlači disciplinsku odgovornost. U lakše disciplinske povrede spada i „neizvršenje naloga koje je izazvalo ili moglo da izazove štetne posljedice manjeg značaja“ (član 216. tač. 6). Među teže povrede službene dužnosti ubraja se i „odbijanje izvršenja ili neizvršavanja zakonitog zakonitog naređenja rukovodioca izdatog tokom vršenja ili povodom vršenja zadataka“ (član 207. tač. 1), kao i „izdavanje ili izvršavanje protivpravnog naređenja“ (tač. 4).

Na koncu, beležim i interesantno davnašnje gledište – kojem se, i danas, donekle priklanjaju pojedini domaći autori – prema kojem „obavezno naređenje predstavlja za podređenog osnov isključenja protivpravnosti, čak i ako je ono izuzetno protivpravno“. Ne pristajući apsolutno uz narečeni stav, konstatujem da je posredi svojevrsni sukob pravnih vrednosti, paradoks koji je – kada su posredi krivična dela – domaći Krivični zakonik rešio na sledeći način: „Neće se kazniti potčinjeni ako učini krivično delo po naređenju pretpostavljenog koje se tiče službene dužnosti, osim ako se naređenje odnosilo na izvršenje krivičnog dela za koje se može izreći pet godina zatvora ili teža kazna, a potčinjeni je znao da izvršenje naređenja predstavlja krivično delo“ (član 430. – „Krivično delo izvršeno po naređenju pretpostavljenog“). Dakako, svest o navedenoj distinkciji i utvrđivanje citiranog zakonskog razgraničenja u praksi, u svakom konkretnom slučaju – ostaje vremenski dubiozno, delikatno, upitno. Izgleda da je „čvor“ u takozvanoj naknadnoj pameti, budući da se (ne)postojanje određenoj krivičnog dela, povodom jednog životnog događaja, pouzdano, zvanično i definitivno utvrđuje jedino pravnosnažnom krivično-sudskom presudom. Sve dotle, u pogledu svakog pojedinca, građanina, pa tako i upravnog službenika, vredi pretpostavka nevinosti.

Autor je redovni profesor Pravnog fakulteta u Beogradu

Stavovi autora u rubrici Dijalog ne odražavaju nužno uređivačku politiku Danasa.