Sporije od očekivanog

Prof. dr Zoran Ivošević Prošla je godina dana od usvajanja novog ustava Srbije. To je dobra prilika da se suočimo sa stanjem institucija vlasti, kako bismo znali šta nam još valja činiti da ono bude bolje no što je sada. Stanje u institucijama vlasti nije na nivou očekivanja, jer se usklađivanje pravnog sistema sa Ustavom ne odvija u dinamici koju je postavio Ustavni zakon za sprovođenje najvišeg opšteg pravnog akta zemlje.
Narodna skupština jeste konstituisana u skladu sa Ustavom, ali još nije donela zakon o njenom ustrojstvu i radu.
Predsednik Republike je još u mandatu koji je započeo u vreme ranijeg ustava, pa će potpun kapacitet legitimiteta steći tek po okončanju predstojećih izbora. Oni moraju biti raspisani do 31. decembra 2007. godine, a dotle treba da budu doneti zakoni o šefu države, Vojsci Srbije, spoljnim poslovima i službama bezbednosti. Ako ovi zakoni do tada ne budu doneti, predsednički izbori se imaju sprovesti po važećim zakonima, što je u skladu sa članom 12. Ustavnog zakona za sprovođenje Ustava.
Vlada jeste izabrana u skladu sa Ustavom, ali Narodna skupština još nije donela zakon o njenom ustrojstvu i radu.
Skupština Autonomne Pokrajine Vojvodine još radi u starom sazivu. Tako će biti sve do okončanja predstojećih pokrajinskih izbora, a i oni moraju biti raspisani do 31. decembra 2007. godine, do kada treba da bude donet zakon o teritorijalnoj organizaciji zemlje. Ako dotle ne bude donet, pokrajinski izbori se imaju sprovesti po važećem zakonu, kao i u slučaju predsedničkih izbora.
I skupštine jedinica lokalne samouprave rade u starom sazivu. Izbori za odbornike tih skupština moraju biti raspisani do 31. decembra 2007. godine, do kada treba da budu doneti zakoni o teritorijalnoj organizaciji zemlje, lokalnoj samoupravi, lokalnim izborima i položaju glavnog grada. Ako ne budu doneti, izbori će se sprovesti po važećim zakonima, kao i u slučaju predsedničkih i pokrajinskih izbora.
Propisi o zaštitniku građana, povereniku za informacije od javnog značaja, guverneru centralne banke i organima Državne revizorske institucije usklađeni su sa Ustavom, ali zaštitniku građana nisu obezbeđeni uslovi za rad.
Propisi o organizaciji i nadležnosti sudova i javnih tužilaštava, položaju Vrhovnog kasacionog suda, republičkog javnog tužioca, Visokog saveta sudstva i Državnog veća tužilaca, kao i o položaju, izboru i razrešenju predsednika sudova i sudija, javnih tužilaca i njihovih zamenika, tek treba da budu doneti, a pre njih reforma pravosudnih institucija nije moguća. To važi i za reformu Ustavnog suda, s tim što je procedura donošenja zakona o ovom organu pri samom kraju.
Preostaje da se usklade sa Ustavom i propisi o položaju ostalih nosilaca javnih funkcija.
Usklađivanje, odnosno ustanovljavanje institucija vlasti u skladu sa Ustavom, neće, međutim, biti dovoljno. Valja raditi i na samom Ustavu, kako bi se otklonile posledice njegovog ishitrenog donošenja. Pošto smo zakoračili prema Evropi, mora nas zanimati šta o tome kaže Evropska komisija za demokratiju putem prava (poznatija kao Venecijanska komisija). Ona je na plenarnoj sednici 17. i 18. marta 2007. usvojila „Mišljenje“, čije ćemo najznačajnije ocene izneti u redovima koji slede.
Komisija ocenjuje povoljno što je Srbija konačno uspela da Ustav usvojen u vreme Miloševićevog režima zameni Ustavom koji odražava demokratske ideale, omogućuje uspostavljanje funkcionalnog parlamentarnog sistema i sadrži širok spektar ljudskih prava i sloboda. Ali, zbog ishitrenog donošenja, on nije na nivou kvaliteta neoficijelnih nacrta koje je pripremila demokratska opozicija u vreme Miloševićeve vlasti.
Ustav je dobar u delu o ljudskim i manjinskim pravima, ali bi bilo poželjno da sadrži jasnija i manje komplikovana pravila o ograničavanju prava. Ipak, omogućuje da sudovi, oslanjanjem na Evropsku konvenciju o zaštiti ljudskih prava i osnovnih sloboda i praksu Evropskog suda za ljudska prava, obezbede ostvarivanje evropskih vrednosti u toj oblasti.
Mogućnost ocenjivanja ustavnosti ratifikovanog međunarodnog ugovora nije u skladu sa Bečkom konvencijom o ugovornom pravu, ali bi se ova mana mogla otkloniti ispitivanjem ustavnosti međunarodnog ugovora pre njegove ratifikacije, shodno ispitivanju ustavnosti zakona pre njegovog stupanja na snagu.
Iako određuje da građani pravom na pokrajinsku autonomiju i lokalnu samoupravu ograničavaju državnu vlast, Ustav ne sadrži direktne garancije ovih prava, već uređivanje decentralizacije zemlje prepušta zakonu, a kad je reč o Pokrajini Kosovo i Metohija – posebnom zakonu koji se donosi u postupku za promenu Ustava. Na ovaj način Ustav slabi poziciju autonomne pokrajine i lokalne samouprave u jedinstvenoj državnoj organizaciji.
Nije principijelno da predsednika Republike biraju građani, a da ga razrešavaju narodni poslanici.
Pošto poslanike u Narodnoj skupštini biraju građani neposredno, određivanje sastava ovog organa ne može biti prepušteno političkim strankama, pa „sloboda“ narodnog poslanika da svoj mandat stavi na raspolaganje stranci nije u skladu sa ustavnim načelom građanske demokratije. A i sa evropskim standardima.
Kako su narodni poslanici podređeni političkim „gospodarima“ njihovih mandata, dominantna uloga parlamenta u postupku izbora Visokog saveta sudstva – koji predlaže, odnosno bira sudije – narušava nezavisnost sudske vlasti i princip vladavine prava. Pri takvoj ulozi parlamenta, sastav ovog saveta ne garantuje kvalitetan izbor, odnosno reizbor sudija.
Državno veće tužilaca uređeno je po modelu Visokog saveta sudstva, iako javni tužioci i njihovi zamenici ne uživaju nezavisnost kao sudije.
Nije primereno da ustavnost i zakonitost akata autonomne pokrajine i lokalne samouprave najpre ocenjuje vlada, a tek potom Ustavni sud. Ovo spada u eminentnu nadležnost Ustavnog suda.
Odredbe Ustava o Ustavnom sudu, kako one o nadležnosti tako i o sastavu, generalno su pozitivne, ali nije dobro što je odlučivanje o prestanku dužnosti sudija povereno Narodnoj skupštini.
Odredbe Ustava o ratnom stanju su nedvosmislene, ali odredbe o vanrednom stanju, u slučaju ugrožavanja ustavnog poretka države, bezbednosti građana i javnog reda – nisu, pošto su uslovi za njegovo uvođenje postavljeni uopšteno.
Iako se važeći ustav može lakše menjati od prethodnog, procedura za njegovu promenu je i dalje komplikovana, pa je valja pojednostaviti. Onda će biti pojednostavljeno i njegovo „doterivanje“.
Ovakvo stanje institucija vlasti i samog Ustava govori da smo pravni sistem i ustavni poredak tek počeli da uspostavljamo u skladu sa zahtevima vremena.