„Pritvor i do šest meseci, narušeno pravo na azil“: Šta uključuje novi Sporazum EU o migracijama koji sutra stupa na snagu?

Pakt predstavlja skup od 10 obavezujućih zakonodavnih akata, usvojenih 2024. godine, koji temeljno menja način na koji EU upravlja svojim granicama, obrađuje zahteve za azil i uređuje podelu odgovornosti među državama članicama.

Na sajtu organizacije Hjuman Rajts Voč istaknuti su svi detalji sporazuma.

Koji se uticaj očekuje od EU Pakta o migracijama i azilu?

Nova pravila će narušiti pravo na azil tako što će olakšati vladama da ubrzaju procenu zahteva za zaštitu, ograniče zaštitne mehanizme u postupku azila i povećaju učestalost i trajanje pritvaranja tražilaca azila.

Države EU će moći da uskrate ljudima pravo na podnošenje zahteva za azil u nejasno definisanim situacijama „masovnog priliva“ ili „instrumentalizacije“ migracija od strane trećih zemalja. Ove promene podstiču države EU da svoju odgovornost za tražioce azila prebacuju na zemlje van EU, uz mali napredak u pravednijoj raspodeli odgovornosti unutar same Unije.

Pakt ipak uključuje neke pozitivne reforme koje imaju za cilj da obezbede najbolji interes dece koja traže azil, uključujući obavezne multidisciplinarne procene starosti i garantovan pristup obrazovanju za decu tražioce azila u roku od dva meseca.

Definicija porodice je proširena tako da uključuje i porodice nastale tokom migracionog puta, a odrasli tražioci azila će imati pravo na rad nakon najviše šest meseci, umesto dosadašnjih devet.

Pakt takođe sadrži odredbe koje bi, ako se pravilno sprovedu, mogle da pomognu u identifikaciji i podršci migrantima i tražiocima azila sa posebnim potrebama, uključujući osobe sa invaliditetom i one koji su u povećanom riziku od zlostavljanja.

Paralelno sa Paktom, EU trenutno finalizuje Uredbu o povratku – nova pravila o deportaciji koja će zameniti postojeću Direktivu o povratku – i koja će dodatno učvrstiti pristup EU migracijama zasnovan na odvraćanju, pritvaranju i eksternalizaciji.

Eksternalizacija je strategija u kojoj bogatije zemlje ili regioni prebacuju upravljanje migracijama na druge zemlje, čime prenose svoje obaveze prema međunarodnom pravu o ljudskim pravima i izbeglicama na države koje često imaju slabije kapacitete.

Neujednačena primena pravila o azilu u različitim državama je dugogodišnji problem u EU, što, zajedno sa prijavljenim nedostatkom spremnosti u pojedinim državama članicama za primenu Pakta, izaziva zabrinutost da će duboke razlike u uslovima i tretmanu koje već dugo opterećuju zajednički sistem azila EU i dalje opstajati.

Šta će se promeniti za ljude koji dolaze na spoljne granice EU?

Nova pravila praktično uspostavljaju proces u kojem ljudi mogu biti pritvoreni do šest meseci, u svrhu identifikacije, obrade zahteva za azil i mogućeg deportovanja.

Prvi korak je skrining (provera) koji će utvrditi da li tražilac azila ima pristup redovnoj proceduri za azil ili novoj „graničnoj proceduri za azil“, koja je direktno povezana sa postupkom deportacije u slučaju da zahtev bude odbijen.

Mnogi tražioci azila verovatno će biti uključeni u ovu graničnu proceduru, što može podrazumevati pritvor do dvanaest nedelja tokom razmatranja zahteva za azil i dodatnih dvanaest nedelja do deportacije.

Ovaj proces skrininga oponaša tzv. „hotspot“ pristup koji se koristi u Grčkoj i Italiji, a koji je izazvao dugotrajne i ozbiljne zabrinutosti u vezi sa uslovima, tretmanom i pristupom pravičnim procedurama.

Pravni osnov za ovaj proces nalazi se u Uredbi o skriningu, koja zahteva da svaka osoba koja stigne na spoljne granice EU bez ulazne vize prođe proceduru skrininga koja može trajati do sedam dana. Ovo uključuje i ljude koji dolaze nakon spasavanja ili presretanja na moru.

Skrining za maloletnike bez pratnje traje četiri dana, dok osobe koje su već zadržane unutar EU prolaze kroz skrining od tri dana.

Skrining uključuje bezbednosnu proveru, zdravstveni pregled i „preliminarnu procenu ranjivosti“ radi identifikacije lica bez državljanstva, žrtava ili preživelih torture ili drugog nečovečnog ili ponižavajućeg postupanja, kao i osoba sa „posebnim potrebama“ definisanim u pravu EU.

To uključuje decu, starije osobe, osobe sa invaliditetom, uključujući mentalne smetnje, trudnice, LGBT i samohrane roditelje sa decom, žrtve trgovine ljudima, osobe sa teškim bolestima i žrtve rodno zasnovanog nasilja i drugih oblika nasilja zasnovanih na „seksualnom, rodnom, rasnom ili verskom motivu“.

Nova regulativa takođe uvodi problematično pravno tumačenje po kojem se osobe koje prolaze kroz skrining, iako se fizički nalaze na teritoriji EU, ne smatraju da su pravno ušle u zemlju. Ova „fikcija ne-ulaska“ trenutno se primenjuje u svim zemljama EU u zonama kao što su tranzitne zone aerodroma, što izaziva zabrinutost zbog slabljenja prava, poput prava na azil i prava na delotvoran pravni lek, kao i mogućnosti nezakonitih vraćanja (pushbackova) i zloupotrebe pritvora.

Da li će postojati različita pravila za ljude iz određenih zemalja?

Prema novim pravilima, države EU moraće da obrađuju zahteve za azil državljana zemalja sa prosečnom stopom priznavanja izbegličkog statusa u EU od 20 odsto ili manje kroz novu „graničnu proceduru za azil“.

Ova granična procedura, uključujući žalbe, treba da traje najviše 12 nedelja, tokom kojih će podnosilac zahteva najverovatnije biti u pritvoru. Vlasti su obavezne da obezbede besplatnu pravnu pomoć od samog početka postupka, što predstavlja poboljšanje u odnosu na postojeća prava.

Međutim, Pakt ne propisuje minimalne standarde, pa kvalitet pomoći može značajno varirati između država EU, a ljudi mogu biti smešteni u objekte kojima nevladine organizacije i pravni zastupnici teško pristupaju.

„Prag od 20 odsto“ je takođe proizvoljan kriterijum koji stvara pretpostavku da tražioci azila iz određenih zemalja verovatno ne trebaju zaštitu. Time se potkopava princip individualne procene svakog zahteva i povećava teret dokazivanja za one na koje se ova pretpostavka odnosi.

Ovakav pristup nosi rizik kršenja načela zabrane vraćanja ljudi u zemlje gde su im život i prava ozbiljno ugroženi, naročito onih koji imaju posebne rizike zbog svojih okolnosti, kao što su ugroženi aktivisti za ljudska prava i žrtve rodno zasnovanog nasilja.

Pakt takođe predviđa da će podnosioci zahteva koji daju nedosledne ili kontradiktorne izjave ili koje vlasti smatraju bezbednosnim rizikom biti upućeni u graničnu proceduru.

Nova pravila nalažu da su sva deca mlađa od 12 godina koja putuju sa porodicom izuzeta iz granične procedure, a sva maloletna deca bez pratnje treba da budu upućena u redovnu proceduru i smeštena u odgovarajuće prihvatne centre, osim ako nisu identifikovana kao bezbednosni rizik.

Međutim, deca od 13 godina i starija koja putuju sa porodicom mogu biti pritvorena i obrađena kroz graničnu proceduru. Ova razlika u tretmanu dece, posebno pitanje da li se poštuje njihov najbolji interes, izaziva ozbiljnu zabrinutost u odnosu na Konvenciju o pravima deteta, koju su ratifikovale sve države članice EU.

Nova pravila takođe ne dozvoljavaju primenu ubrzane granične procedure ako vlasti ne mogu da obezbede dovoljnu podršku za osobe sa „posebnim proceduralnim garancijama“ ili posebnim smeštajnim potrebama, ili iz medicinskih razloga, uključujući mentalno zdravlje.

Šta nije u redu sa ubrzanim procedurama?

Ubrzane procedure izazivaju zabrinutost u pogledu toga da li su potpune i pravične. Brze procene mogu da ugroze integritet postupka ako donosioci odluka žure sa zaključcima na osnovu nepotpunih informacija, posebno ako tražioci azila nemaju priliku da prikupe sve dokaze koji su im potrebni.

Često korišćenje ubrzanih procedura znači i da vlasti već unapred imaju negativan stav o podobnosti podnosilaca zahteva.

Nova pravila obavezuju svaku državu EU da primenjuje ubrzane procedure i van graničnog postupka za azil u slučajevima kada osoba, uključujući i maloletnike bez pratnje, dolazi iz zemlje koja je označena kao „bezbedna zemlja porekla“, ili iz zemlje sa prosečnom stopom priznavanja izbegličkog statusa u EU od 20 odsto ili manje; kada se smatra bezbednosnim rizikom; kada ponovo podnosi zahtev nakon što je ranije proglašen neprihvatljivim; ili kada se smatra da je namerno dao obmanjujuće informacije.

Ubrzane procedure biće obavezne, osim za maloletnike bez pratnje, i za sve osobe za koje vlasti smatraju da iznose nerelevantne činjenice; da podnose zahtev samo da bi odložili ili osujetili deportaciju; ili koje bez opravdanog razloga nisu podnele zahtev za azil što je pre moguće.

Šta je „bezbedna zemlja porekla“, kako se ovaj koncept promenio?

Pravo EU već dugo omogućava državama članicama da primenjuju koncept „bezbedne zemlje porekla“: pretpostavku da državljani zemalja u kojima progon, mučenje ili sukobi nisu široko rasprostranjeni verovatno nisu izbeglice kojima je potrebna zaštita. Po novim pravilima, ova praksa postaje obavezna.

Državljani ovih zemalja suočavaju se sa automatskom pretpostavkom da im zaštita nije potrebna i biće usmereni u ubrzane postupke koji mogu da zanemare njihove individualne okolnosti.

EU je usvojila zajedničku listu zemalja koje se smatraju bezbednim za procenu zahteva za azil, a svaka država članica može dodavati i dodatne zemlje na svoje nacionalne liste. Pored toga, zemlja se sada može smatrati „bezbednom zemljom porekla“ čak i ako se priznaje da nije bezbedna na celoj teritoriji ili za sve ljude.

Nametanjem većeg tereta dokazivanja ljudima koji beže od progona, a koji već često imaju poteškoće da dokažu ono od čega beže, ovaj koncept povećava rizik da ljudi budu vraćeni u mesta gde su izloženi kršenjima ljudskih prava. Organizacija Hjuman Rajts Voč dokumentovala je ozbiljna kršenja ljudskih prava u svim zemljama na listi „bezbednih zemalja porekla“ EU: Bangladešu, Kolumbiji, Egiptu, Indiji, Kosovu, Maroku, Tunisu, kao i u zemljama kandidatima za EU kao što su Bosna i Hercegovina, Gruzija, Srbija i Turska.

Šta je „bezbedna treća zemlja“, kako se koncept promenio?

Tradicionalno, koncept „bezbedne treće zemlje“ podrazumeva ideju da je tražilac azila mogao i trebalo da zatraži zaštitu u zemlji kroz koju je prošao ili u kojoj je boravio pre dolaska u zemlju u kojoj podnosi zahtev za azil. Vlasti u EU već dugo mogu da proglase zahtev neprihvatljivim na tim osnovama, odnosno da odbiju njegovo razmatranje.

Nova pravila EU proširuju ovaj koncept i omogućavaju državama članicama da sklapaju dogovore sa zemljama van EU koje su spremne da prihvate tražioce azila, čak i ako oni nikada nisu bili u tim zemljama i nemaju nikakvu vezu s njima.

Prema Paktu, ako vlasti odbiju zahtev za azil na toj osnovi, moraju istovremeno izdati nalog za deportaciju . Za razliku od ranijih pravila, žalba ne odlaže automatski deportaciju, što znači da bi ljudi mogli biti deportovani pre nego što sud odluči o žalbi.

Ovakvi sporazumi omogućavaju EU da izbegne svoje obaveze u zaštiti izbeglica i prava na traženje azila. Oni se gotovo uvek sklapaju sa zemljama koje imaju slabije kapacitete da pravilno i pravično razmatraju zahteve i pruže zaštitu.

Na primer, sporazum EU-Turska iz 2016. godine vraćao je tražioce azila koji su prošli kroz Tursku, uprkos problemima u pristupu azilnim procedurama i dokazima o kršenju zabrane vraćanja.

Ovo omogućava slanje ljudi u zemlje sa kojima nemaju porodične, kulturne ili društvene veze, i gde njihova reintegracija može biti veoma teška. Takođe, dok je ranije „bezbedna treća zemlja“ morala da pruža zaštitu u skladu sa Konvencijom o izbeglicama, sada je dovoljno da pruži samo „efektivnu zaštitu“, što je niži standard.

Da li je azil jedini način da neko ostane u EU?

Nova granična procedura polazi od pogrešne pretpostavke da je jedini razlog za neregularan dolazak u EU traženje međunarodne zaštite. U stvarnosti, ograničene legalne i bezbedne mogućnosti ulaska u EU dovode mnoge ljude do zaključka da nemaju drugog izbora osim opasnih putovanja i boravka bez dokumenata.

Nove procedure na granici koje se mogu primeniti i na neregularne migrante koji već borave u EU ne uzimaju izričito u obzir druge razloge za boravak, poput porodičnog spajanja, zdravstvenih ili humanitarnih razloga.

Suočeni sa samo dve opcije azil ili deportacija većina će podneti zahtev za azil, i nije jasno da li će se i kako u postupku razmatrati drugi osnovi za ostanak.

Da li će EU sada pritvarati sve tražioce azila?

Prema novim pravilima, države će češće pritvarati tražioce azila. Po zakonu, pritvor bi i dalje trebalo da bude mera poslednjeg izbora, kada je neophodan i proporcionalan.

Međutim, verovatno je da će većina ljudi u graničnoj proceduri biti zadržana tokom celog postupka, jer se formalno smatra da još nisu ušli u EU.

Ako deportacija nije moguća u roku od 12 nedelja, osoba se prebacuje u redovnu proceduru, koja dozvoljava pritvor do 18 meseci. Predložena Uredba o povratku mogla bi dodatno produžiti ovaj rok.

Šta je Uredba o krizi?

Pakt uključuje Uredbu o krizi koja državama članicama omogućava da dodatno ograniče prava u situacijama „masovnog priliva“ kopnom, morem ili vazduhom (uključujući spasavanja na moru), ako država tvrdi da to otežava redovne procedure azila, prihvata i povratka.

Ovo se može primeniti i kada treća zemlja ili neprijateljski nedržavni akter „instrumentalizuje“ migracije radi destabilizacije EU ili određene države članice, kao i u situacijama „neobičnih ili nepredvidivih okolnosti“ poput pandemija ili prirodnih katastrofa.

Nakon što Evropska komisija i Savet EU priznaju takvu krizu, država može odstupiti od standardnih procedura na 12 meseci, bez ograničenja koliko puta to može ponoviti.

To može značiti odlaganje registracije zahteva do mesec dana, povećanje broja ljudi u ubrzanim procedurama i produženje pritvora.

Postoje i potencijalno pozitivne odredbe, poput ubrzanog priznavanja izbegličkog statusa za određene grupe i mehanizama solidarnosti između država članica. Međutim, u praksi postoji zabrinutost da će se ove mere koristiti previše široko i da će izuzeci postati pravilo.

Ko će nadgledati poštovanje prava ljudi?

Prema Paktu, države članice EU moraju uspostaviti nezavisan mehanizam za praćenje koji je adekvatno finansiran i koji uključuje ili održava bliske veze sa relevantnim međunarodnim i nevladinim organizacijama.

Ovaj mehanizam je ograničen na praćenje poštovanja ljudskih prava tokom postupka provere i granične procedure za azil.

Ovo je pozitivan korak, ali s obzirom na postojeći obim kršenja ljudskih prava na granicama EU, uključujući nezakonita vraćanja (pushback), koja se dešavaju van zvaničnih graničnih prelaza i formalnih procedura, ovakvi mehanizmi možda imaju previše ograničen opseg da bi obezbedili adekvatnu zaštitu prava.

Da li će Pakt poboljšati saradnju među državama članicama?

Ne postoji garancija da hoće, a verovatno ni neće. Ključni razlog za trenutni nefunkcionalni sistem azila u EU jeste postojeće pravilo da je prva zemlja ulaska u EU odgovorna za obradu zahteva za azil, i da tražilac azila mora da podnese zahtev u prvoj zemlji u koju uđe.

Ovo stavlja nesrazmerno veliki teret na države na spoljnim granicama EU i stvara podsticaj tim državama da sprovode nezakonita vraćanja, ignorišu brodove u nevolji i stvaraju neprijateljsko okruženje kako bi ljude usmerile ka drugim zemljama. Pakt ne menja ovo „pravilo prve zemlje ulaska“; zapravo ga dodatno učvršćuje.

Evropska komisija je navela da Kipar, Grčka, Italija i Španija imaju „značajan migracioni pritisak“ i da će imati koristi od mehanizma solidarnosti kada stupi na snagu.

Međutim, umesto da se reši osnovna nepravda sistema, Uredba o upravljanju azilom i migracijama uvodi obavezni „mehanizam solidarnosti“ koji omogućava državama članicama da biraju između tri načina podrške zemlji koja se suočava sa velikim izazovima: preseljenje (relokacija), finansijski doprinos ili doprinos u naturi.

To znači da države EU mogu odbiti da preuzmu tražioce azila i izbeglice, i umesto toga dati novac zemljama prijema za aktivnosti vezane za migracije i azil, uključujući kontrolu granica, operativnu podršku, jačanje kapaciteta ili tehničku opremu.

Ova pomoć može biti korišćena i za projekte u zemljama van EU, što izaziva zabrinutost da će novac biti potrošen na ograde, žilet žicu i nadzor.

Nova pravila dozvoljavaju državama da učestvuju u mehanizmu solidarnosti tako što će preuzeti odgovornost za tražioce azila koji se već nalaze na njihovoj teritoriji i koji bi inače bili vraćeni u prvu zemlju ulaska. Međutim, ovo postaje obavezno ako dobrovoljni doprinosi ne dostignu ciljeve.

Preseljenje tražilaca azila, ako se sprovodi uzimajući u obzir njihove želje i porodične i društvene veze, bilo bi najpozitivnije i najviše u skladu sa ljudskim pravima.

Međutim, na osnovu dosadašnjeg iskustva, to je najmanje verovatno da će se primenjivati u većem obimu. Obavezni i dobrovoljni sistemi preseljenja od 2015. godine nisu ispunili svoje ciljeve. Mađarska, Poljska i Češka već su saopštile da neće učestvovati u relokacijama.

Šta bi države EU trebalo da urade da ublaže najgore posledice Pakta?

U meri u kojoj granična procedura za azil stvara dodatne rizike za ljude u povećanoj opasnosti od zlostavljanja, države članice treba da koriste svoje diskreciono pravo kako bi obezbedile da se ti ljudi uvek upućuju u redovnu proceduru azila i odgovarajuće smeštajne kapacitete.

Države treba da osiguraju da je pritvor mera poslednjeg izbora i da umesto toga ulažu u alternative pritvoru tokom celog postupka.

Države članice EU treba da obezbede uključivanje specijalizovanog osoblja, uključujući stručnjake za rodno zasnovano nasilje, u proces provere i odlučivanja, kako bi se osiguralo da osobe sa posebnim potrebama za zaštitom i podrškom budu pravilno identifikovane i zbrinute.

EU i sve njene članice potpisnice su Konvencije UN o pravima osoba sa invaliditetom, i zbog toga treba da obezbede da osobe sa invaliditetom ne budu nedobrovoljno pritvarane samo zbog svog invaliditeta.

Prilikom primene novih pravila, države treba da obezbede potpune, individualne procene okolnosti svake osobe, uključujući sve moguće osnove za pravo ulaska ili ostanka u EU.

S obzirom na rizike povezane sa sporazumima o „bezbednoj trećoj zemlji“, države članice treba da se uzdrže od sklapanja takvih sporazuma i da preuzmu odgovornost za razmatranje zahteva za međunarodnu zaštitu ili drugih osnova za ostanak osoba na njihovoj teritoriji.

S obzirom na ozbiljnost i posledice izuzetaka predviđenih u Uredbi o krizi, ovi posebni režimi treba da se primenjuju samo u zaista izuzetnim okolnostima, uz odobrenje Komisije i Saveta, i na najkraći mogući vremenski period.

Države članice mogu i treba da idu dalje od minimalnih zahteva za nadzor iz Pakta. Kako bi se sprečile zloupotrebe i obezbedila odgovornost, države treba da uspostave nadzorne mehanizme sa širokim mandatom koji pokrivaju sve navode o kršenju prava u kontekstu aktivnosti na granici. Da bi bili delotvorni, ti mehanizmi treba da imaju mogućnost da direktno doprinesu odgovornosti, na primer pokretanjem sudskih istraga o navodnim kršenjima prava i sprovođenjem preporuka radi sprečavanja daljih zloupotreba.