Udruženje sindikata penzionera podnelo je Ustavnom sudu Srbije inicijativu za ocenu ustavnosti Zakona o privremenom uređivanju načina isplate penzija. Inicijativa nije akt pokretanja postupka. Taj akt je, po članu 53 stav 1 Zakona o Ustavnom sudu, rešenje Suda o prihvatanju inicijative. Ustavni sud je, na osnovu člana 53 stav 3 istog zakona, doneo rešenje o neprihvatanju inicijative, a pošto ono još nije objavljeno, ne možemo ga komentarisati. Ali, možemo saopštenje o njegovom donošenju koje je, preko sajta Suda, „ušlo“ u javnost.
1. Ustavni sud je našao da „nema osnova za pokretanje postupka za utvrđivanje neustavnosti ovog zakona i njegove nesaglasnosti sa potvrđenim međunarodnim ugovorima“.
Razlozi iz saopštenja „zvuče“ kao da su produkt meritornog ispitivanja ustavnosti osporenog zakona. Zato su novinski izveštaji o saopštenju i započinjali iskazom da osporeni zakon nije neustavan niti protivan potvrđenim međunarodnim ugovorima. U njima nije bilo reči o tome da je odluku o neprihvatanju inicijative donelo veće od sedam sudija a da meritornu odluku o ustavnosti zakona donosi Ustavni sud u punom sastavu od 15 sudija. Zbog odluke sedmočlanog veća, o ustavnosti osporenog zakona nisu mogle da se izjasne sve sudije.
2. Saopštenje Ustavnog suda sadrži i sledeći iskaz: „Iz osporenog zakona sledi da se njime uvode interventne mere koje se preduzimaju da bi se u uslovima ekonomske krize očuvala finansijska održivost penzijskog sistema“.
U našem pravnom sistemu interventni zakoni ne postoje. Postoje sistemski, opšti i posebni zakoni. Postoji i Ustavni zakon za sprovođenje Ustava, a moguć je i poseban zakon o suštinskoj autonomiji Kosova i Metohije. Pošto je van ove nomenklature, osporeni zakon je nasrnuo na sistemski Zakon o penzijskom i invalidskom osiguranju, pošto se prethodno u pravni sistem zemlje prošvercovao lažnim predstavljanjem – po nazivu je trebalo da uredi način isplate penzija a uneredio je njihovu visinu.
3. Za Ustavni sud je, prema saopštenju, bilo od posebnog značaja što se propisane interventne mere ne odnose na penzionere sa penzijom nižom od 25.000 dinara.
Pošto se inicijativa ne odnosi na tu kategoriju penzionera, ovaj razlog nije mogao biti upotrebljen jer je van granica ustavnog spora. Stoga nema pravni značaj, ali ima politički. U sporovima o ustavnosti zakona Ustavni sud ne bi trebalo da se bavi političkim pitanjima, jer on, po članu 166 Ustava, „štiti ustavnost i zakonitost i ljudska i manjinska prava i slobode“.
Smanjenje penzija pružalo je, međutim, priliku da se Ustavni sud pozabavi time što su penzije smanjene progresivno (od 10% do 30%, u zavisnosti od visine) a plate u javnom sektoru – linearno (u procentu od 10%). Jer, nejednak položaj penzionera i zaposlenih u javnom sektoru predstavlja diskriminaciju koja je članom 21 stav 2 Ustava zabranjena. Povreda ove odredbe ostala je neprimećena.
4. Ustavni sud smatra da osporeni zakon obezbeđuje ekonomsku sigurnost penzionera, u skladu sa članom 70 stav 2 Ustava.
Ova odredba odista predviđa da se Republika Srbija stara o ekonomskoj sigurnosti penzionera. Ali, Ustav sadrži i simbiozne odredbe kojima se ta sigurnost obezbeđuje. One su sadržane u članu 20 stav 2, članu 58 stav 1 i članu 194 stav 5.
Član 20 stav 2 glasi: „Dostignuti nivo ljudskih i manjinskih prava ne može se smanjivati.“ – Pošto član 70 Ustava pripada odredbama o ljudskim pravima i slobodama (čl. 23-74), ni nivo dostignutih prava iz penzijskog osiguranja nije mogao biti umanjen. Osporeni zakon ga umanjuje.
Član 58 stav 1 glasi: „Jemči se mirno uživanje svojine i drugih imovinskih prava stečenih na osnovu zakona.“ – Ustavni sud ne spori da prava iz penzijskog i invalidskog osiguranja spadaju u kategoriju imovinskih prava, ali ih, u ovom slučaju, ne štiti iako bi morao.
Član 194 stav 5 glasi: „Zakon i drugi opšti akti doneti u Republici Srbiji ne smeju biti u suprotnosti sa potvrđenim međunarodnim ugovorima i opšteprihvaćenim pravilima međunarodnog prava“. – Evropska socijalna povelja, u članu 12 tač. 1-3, predviđa da je država-potpisnica dužna da sistem socijalne sigurnosti održava na zadovoljavajućem nivou i da ga postepeno podiže na viši nivo. Pošto je Povelja potvrđena 2009. godine, ona ima jaču pravnu snagu od svakog, pa i osporenog zakona. Kako je taj zakon u suprotnosti sa Poveljom, u suprotnosti je i sa Ustavom koji potvrđenom međunarodnom ugovoru daje jaču snagu od zakona. I to se, u ovom slučaju, previđa.
5. Iako ne spori da je penzija imovinsko pravo, Ustavni sud smatra da osporeni zakon nije neustavan zbog ograničenja predviđenih u Ustavu i Evropskoj konvenciji za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda. Da li je tako?
Po članu 58 stav 2 Ustava, svojina može biti ograničena samo u javnom interesu utvrđenom zakonom i uz naknadu koja ne može biti niža od tržišne. Ni kad bi se penzija tretirala kao svojinsko pravo, ograničenje ne bi bilo moguće, jer njeno umanjenje nije praćeno nikakvom naknadom, čak ni vraćanjem oduzetog. Po članu 58 stav 3 Ustava, imovinsko pravo može biti ograničeno zakonom kojim se uređuje način korišćenja imovine. Pošto umanjenje nije isto što i korišćenje, do ograničenja ne može doći ni po ovom osnovu.
Po članu 1 stav 1 Prvog protokola Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda, niko ne može biti lišen svoje imovine, osim u javnom interesu pod uslovima predviđenim zakonom i opštim načelima međunarodnog prava. – Pošto su Ustavom utvrđena ograničenja imovinskih prava u skladu sa pomenutom konvencijom i opšteprihvaćenim pravilima međunarodnog prava, njihov obim i u nacionalnim okvirima ostaje nepromenjen.
6. Iz rečenog proizlazi da razlozi smanjenja penzija sadržani u saopštenju Ustavnog suda nisu zasnovani na Ustavu i potvrđenim međunarodnim ugovorima. Šta onda preostaje Udruženju sindikata penzionera? Doneta odluka Ustavnog suda „otvara put“ prema Evropskom sudu za ljudska prava u Strazburu jer je tom odlukom iscrpljen postupak unutrašnje zaštite prava. Postupak pred Evropskim sudom pokreće se predstavkom koja se podnosi u roku od šest meseci od dostavljanja odluke Ustavnog suda.
* Autor je profesor Pravnog fakulteta Univerziteta Union
Pratite nas na našoj Facebook i Instagram stranici, ali i na Twitter nalogu. Pretplatite se na PDF izdanje lista Danas.
