Kuda ide Evropska unija?

Većina ljudi ima nacionalni, a ne nadnacionalni okvir razmišljanja, a malo ko ima emotivnu vezu s Briselom. U takvim okolnostima, većina nacionalnih lidera, koji su proevropski orijentisani, treba da odole iskušenju da krive Brisel za nepopularne ili pogrešno shvaćene EU inicijative, koje zapravo nastaju kroz proces odlučivanja u kojem nacionalne vlasti imaju značajnu ulogu. Prednosti evropske integracije su sveprisutne, ali često neopipljive.

Integracija i dezintegracija predstavljaju ključne teme u evropskoj istoriji. U različitim periodima, različiti delovi kontinenta, a ponekad i sâm kontinent, prolazili su kroz faze intenzivne integracije i dezintegracije. Noviji primeri uključuju integraciju Jugoslavije u periodu nakon Drugog svetskog rata i njenu dezintegraciju nakon Hladnog rata ili ujedinjenje Nemačke krajem 19. veka i njenu podelu neposredno nakon Drugog svetskog rata.

Od pedesetih godina 20. veka, evropska integracija dobija specifično značenje: visoko institucionalizovana, ugovorima zasnovana ekonomska i politička integracija među sve većim brojem država sličnih vrednosti. Proces je započelo šest država, osnivanjem Evropske zajednice za ugalj i čelik 1952. godine. Početak Hladnog rata ograničio je ovaj novi oblik integracije na Zapadnu Evropu.
Istih šest država formiralo je 1958. Evropsku ekonomsku zajednicu (EEZ), poznatu kao Evropska zajednica (EZ), koja je imala znatno širi politički mandat od Zajednice za ugalj i čelik i postala je sinonim za proces evropske integracije.

Evropska zajednica predstavljala je novi politički entitet, zasnovan na deljenju nacionalnog suvereniteta u određenim oblastima politika, unutar sistema nadnacionalnog upravljanja u kojem su nacionalne vlade, Evropska komisija i (sve više s vremenom) Evropski parlament zajednički donosili zakonodavstvo i oblikovali javne politike.

Stepen i intenzitet interakcije između vlada, građana i privrede unutar EZ varirali su tokom narednih godina. Proces evropske integracije nikada nije bio lak niti linearan. Evropska zajednica se suočavala s brojnim ustavnim, ekonomskim i političkim izazovima, ali je bilo i značajnih uspeha, kao što su završetak carinske unije krajem šezdesetih godina, sprovođenje važnih politika tokom sedamdesetih i osamdesetih, kao i proširenje članstva 1973. godine (Danska, Irska i Ujedinjeno Kraljevstvo), 1981. (Grčka) i 1986. (Portugal i Španija).

Početkom osamdesetih, proces evropske integracije suočio se s novim izazovom: intenziviranjem ekonomske globalizacije. Nagli pad konkurentnosti naveo je EZ da se vrati osnovnim principima i produbi ekonomsku integraciju kroz završetak jedinstvenog tržišta – prostora u kojem roba, kapital i usluge slobodno cirkulišu. Cilj završetka jedinstvenog tržišta, kao i institucionalni mehanizmi za njegovo ostvarenje, definisani su Jedinstvenim evropskim aktom iz 1986. godine.

Slobodno kretanje ljudi predstavljalo je veći politički izazov i započelo je među manjom grupom država članica kroz Šengenski sporazum, izvan formalnog okvira EZ.

Uspeh jedinstvenog tržišta i snažna podrška javnosti podstakli su zahteve za daljom integracijom, naročito u oblasti monetarne politike. Pozivi za Ekonomsku i monetarnu uniju (EMU), uključujući mogućnost jedinstvene valute, postajali su sve glasniji krajem osamdesetih. Međutim, neočekivani šok zbog ujedinjenja Nemačke pružio je politički podsticaj da se EMU i cilj jedinstvene valute (kasnije nazvane evro) ugrade u Ugovor o Evropskoj uniji (Mastriški ugovor).

Odbacivanje ugovora od strane Danske na referendumu u junu 1992. simbolizovalo je iznenadni uspon glasnog i vidljivog pokreta protiv evropske integracije, dok je uspeh jedinstvenog tržišta učinio mnoge Evropljane svesnim uticaja evropske integracije na njihov svakodnevni život. Dok je jedinstveno tržište uživalo široku podršku, monetarna unija nije. Takođe, mnogim građanima nisu se dopadali institucionalni aranžmani i politički aparat EU – u meri u kojoj su razumeli način njenog funkcionisanja.

Uspesi i skepsa

Paradoks ubrzanja evropske integracije u postmastriškom periodu jeste to što se odvijao paralelno s rastom evroskepticizma – protivljenja postojanju EU ili određenim aspektima evropske integracije. Štaviše, porast populizma nakon globalne finansijske krize 2007−2009. godine, kao međunarodnog fenomena, u EU se manifestovao kao posebno izražen oblik evroskepticizma.
Uvođenje evra 1999. godine, prvo kao virtuelne valute, kao i proširenje EU u periodu 2004−2007. s dvanaest novih država članica, od kojih deset iz Centralne i Istočne Evrope, predstavljali su izuzetna dostignuća.

Ipak, svako od dostignuća donelo je nove izazove.

Put ka uvođenju evra bio je težak, jer su nacionalne vlade nastojale da smanje svoje deficite i dugove. U vreme visoke nezaposlenosti i slabe podrške javnosti monetarnoj uniji, nacionalni i evropski lideri pokazali su izuzetnu odlučnost da projekat dovedu do kraja.

Nedostaci u dizajnu Mastriškog ugovora u vezi sa EMU, posebno u pogledu koordinacije nacionalnih fiskalnih politika, postavili su temelje za krizu evra, koja je izbila 2010. godine nakon globalne finansijske krize.

Dotad je EU prošla kroz još jedan složen krug reforme ugovora, koji je rezultirao pregovorima i kasnijim odbacivanjem Ustavnog ugovora na referendumima u Francuskoj i Holandiji 2005. godine, kao i njegovim spašavanjem kroz Lisabonski ugovor, prihvatljiviji javnosti. Sudbina Ustavnog ugovora ukazala je na rastuće nezadovoljstvo građana EU i dodatno ojačala evroskeptike.

Niz kriza i odgovora

Kriza evra (2010−2012, s ponovnim izbijanjem 2015) ozbiljno je narušila ugled EU i zapretila procesu integracije. Slično se dogodilo i tokom migrantske krize 2015−2016, kada su stotine hiljada tražilaca azila i izbeglica ušle u Evropsku uniju, uglavnom preko istočnog Mediterana i Zapadnog Balkana. Kao što je kriza evra razotkrila slabosti Ekonomske i monetarne unije (EMU), tako je i migrantska kriza ukazala na slabosti Šengenskog režima slobodnog kretanja među državama učesnicama. Spoljne granice šengenskog prostora bile su nesigurne i porozne. Kada bi jednom ušli, izbeglice i tražioci azila mogli su se slobodno kretati i odlaziti gde god žele.

Bregzit je bio dramatičan primer rasta evroskepticizma. Ujedinjeno Kraljevstvo pristupilo je Evropskoj zajednici kasno i nevoljno. Njegovo iskustvo u EZ, a kasnije i u EU, bilo je mešovito. Uzastopne vlade odlučivale su da ostanu izvan najprepoznatljivijih politika EU – Šengenskog prostora i Ekonomske i monetarne unije (EMU). Populistički akteri u UK rado su prihvatili evroskepticizam i izvršili pritisak na premijera da raspiše referendum o ostanku zemlje u EU.

Na iznenađenje većine, rezultat referenduma u junu 2016. bio je tesna većina u korist izlaska. Međutim, umesto da podeli ostale države članice (EU27), Bregzit ih je dodatno zbližio. Proces pregovora o izlasku Ujedinjenog Kraljevstva bio je dugotrajan i složen. Pokazao se politički pogubnim za UK, ali ne i za EU27. Do kraja procesa, kada je UK konačno napustila EU u januaru 2020. godine, nijedna druga država članica nije ozbiljno razmatrala izlazak iz Unije. Naprotiv, druge zemlje su stajale u redu za pristupanje, naročito države Zapadnog Balkana.

Niz kriza koje su pogodile EU od 2010. godine doveo je u pitanje njen opstanak, ali ga nije ugrozio. Neke od tih kriza, poput krize evra i Bregzita, bile su unutrašnjeg porekla; druge, poput migrantske krize, pandemije COVID-19 i rata u Ukrajini, potekle su izvan EU. U svakom slučaju, institucionalni aranžmani i političke strukture EU osnaživali su ili ograničavali njen odgovor na krize. U institucionalnom smislu, presudnu ulogu za opstanak EU imalo je jačanje Evropskog saveta, koji okuplja nacionalne lidere i predsednika Evropske komisije.

Kriza izazvana pandemijom COVID-19 nosila je rizik od razjedinjavanja EU, ali je na kraju ojačala solidarnost među državama članicama i produbila je evropsku integraciju. Centralizovana nabavka i distribucija vakcina, kao i značajna finansijska podrška slabije razvijenim državama članicama iz velikog Fonda za oporavak, kojim upravlja Evropska komisija, jasno su pokazali vrednost članstva.

Orbanov efekat i podrivanje Unije

Međutim, to nije zaustavilo rast populizma i evroskepticizma, jer su krajnje desničarski političari uspešno iskoristili široko rasprostranjeno nezadovoljsto establišment politikama i praksama. Najočigledniji primer je Mađarska, čiji je lider, premijer Viktor Orban, otvoreno autoritaran. Orbanova politika predstavlja direktan izazov EU, koja se, prema članu 2. Ugovora o Evropskoj uniji, nedvosmisleno zasniva na liberalnoj demokratiji. Ipak, Orban nema nameru da napusti EU. Ekonomski troškovi bi bili previsoki, a pouke Bregzita su jasne.

Orban i drugi istaknuti populisti unutar EU predstavljaju izvor destabilizacije i potencijalne dezintegracije. Podrivanjem liberalne demokratije, oni podrivaju i samu EU. Suprotstavljanje stavovima za koje većina nacionalnih vlada smatra da su u interesu Unije, poput podrške Ukrajini i protivljenja Rusiji, dodatno ograničava efikasnost Unije.

Iako Viktor Orban neće zauvek biti na vlasti, Orbanov efekat – remetilački uticaj istaknutih anti-EU političara širom država članica – trajaće dugo. Orbanov efekat predstavlja hroničnu krizu za EU, koja je laka meta za populiste. Sistem upravljanja EU je teško razumljiv i lako ga je karikirati kao udaljen, tehnokratski, previše birokratski i okrenut sopstvenim interesima. Paradoksalno, protivnici demokratije na nacionalnom nivou kritikuju EU zbog nedostatka demokratije – zbog tzv. demokratskog deficita.

Može li se voleti Brisel?

Šta EU može da uradi? Tokom godina je reformisala svoje institucionalne aranžmane i sistem upravljanja, kroz izmene ugovora i proceduralne inovacije, čineći EU odgovornijom, otvorenijom i transparentnijom. Ipak, zbog svoje nove, nadnacionalne prirode, malo je verovatno da će EU ikada biti istinski voljena. Većina ljudi ima nacionalni, a ne nadnacionalni okvir razmišljanja, a malo ko ima emotivnu vezu s Briselom.

U takvim okolnostima, većina nacionalnih lidera, koji su proevropski orijentisani, treba da odole iskušenju da krive Brisel za nepopularne ili pogrešno shvaćene EU inicijative, koje zapravo nastaju kroz proces odlučivanja u kojem nacionalne vlasti imaju značajnu ulogu. Prednosti evropske integracije su sveprisutne, ali često neopipljive. Životni standard je znatno porastao širom EU zahvaljujući benefitima integrisanog tržišta i ogromnom povećanju prekogranične trgovine. Lideri EU bi trebalo više da ističu te prednosti, umesto da se uzdržavaju od pohvala EU u vreme sveprisutnog populizma i evroskepticizma.

Takođe bi trebalo da podsete građane na opipljive koristi od evropske integracije, koje se uglavnom uzimaju zdravo za gotovo. Tu spadaju besplatan roming mobilne telefonije širom EU, nesmetano putovanje unutar Šengen zone i pogodnosti zajedničke valute u evrozoni. Evropska unija je u velikoj meri žrtva sopstvenog uspeha. Ljudi više ne smatraju neobičnim to što mogu da prelaze granice bez pasoške kontrole i troškova zamene valuta i rominga.

Šta je suprotnost evroskepticizmu? Da li je to evroentuzijazam? Taj pojam može delovati nevažno, jer malo ljudi je zaista oduševljeno EU. Ali većina ljudi prihvata EU. Radije bi da EU postoji nego da ne postoji i radije bi da njihove zemlje budu njen deo nego da nisu.

Ljudska je priroda da se žali, čak i bez poznavanja činjenica o konkretnom slučaju. Ljudi vole da kritikuju EU – njene institucije, politike i procese odlučivanja. Preduzeća se, delimično s pravom, žale na složenost i obim EU pravila i regulativa. Naizgled nepotrebna birokratija često se navodi kao opterećenje za poslovanje i uzrok opadanja konkurentnosti EU. Kao odgovor na to, EU nastoji da ukloni suvišnu regulativu i pojednostavi regulatorni okvir.

Jačanje podrške među građanima

Istovremeno, EU se suočava s novim skupom izazova.

Jedan od njih je neprijateljski stav američkog predsednika Donalda Trampa prema EU, kao i zabrinjavajuće ponašanje njegove administracije na unutrašnjem i međunarodnom planu. Drugi je ogorčenost ruskog predsednika Vladimira Putina prema EU i rat u Ukrajini. Ipak, nenamerno, obojica doprinose jačanju podrške građana EU.

Suočeni sa ekonomskim i diplomatskim pritiscima sa Zapada, od antagonističkih SAD, i sa Istoka, od neprijateljski nastrojene Rusije, mnogi Evropljani uviđaju da im je bolje da pripadaju velikom bloku država sličnih vrednosti nego da se sami nose sa izazovima savremenih međunarodnih odnosa. Nije iznenađujuće što Island, mala, prosperitetna i potpuno demokratska zemlja usred Atlantika, razmatra ponovno aktiviranje svoje kandidature za članstvo u EU.

Kao što je ranije pomenuto, proširenje je od samog početka obeležje evropske integracije i predstavlja njen inherentni izazov. Petnaest postojećih država članica nisu bile naročito oduševljene proširenjem na zemlje Centralne i Istočne Evrope, svesne da će pristupanje velikog broja relativno siromašnih država, koje se bore da ispune stroge kriterijume članstva, promeniti ne samo sastav već i karakter Unije.

Uprkos izmenama uvedenim Lisabonskim ugovorom kako bi se EU prilagodila proširenju, činjenica da ima dvadeset sedam država članica – jednu više nakon što je Hrvatska pristupila 2013. i jednu manje nakon izlaska Ujedinjenog Kraljevstva 2020. godine – neminovno je preoblikovala EU. Veći broj nacionalnih predstavnika, komesara i poslanika Evropskog parlamenta za pregovaračkim stolovima, kao i širi spektar interesa u procesu donošenja politika, učinio je EU još složenijom i težom za upravljanje. Pojavio se jaz između Istoka i Zapada, pri čemu su mnogi građani i neke vlade novih država članica tvrdili da žive u EU dve brzine, gde su zemlje Centralne i Istočne Evrope u podređenom položaju.

Nema prečica u EU

Poučena iskustvom proširenja na Centralnu i Istočnu Evropu, posebno imajući u vidu nazadovanje demokratije i ukorenjenu korupciju u mnogim zemljama regiona, EU je usporila dalje proširenje. Zemlje Zapadnog Balkana povremeno i neujednačeno napreduju ka članstvu u EU, dok sama EU pokazuje ograničenu podršku tom procesu. Godišnji samiti EU − Zapadni Balkan više su performativni nego suštinski, obeleženi praznom retorikom Evropske unije o evropskoj perspektivi kandidata. Kredibilitet EU je oslabljen, a reformski procesi na Zapadnom Balkanu su stagnirali.

Prijava Ukrajine za članstvo u EU, podneta odmah nakon što je Rusija pokrenula sveobuhvatnu invaziju, kao i rastući strateški značaj njenog pristupanja tokom rata, vratili su proširenje u fokus politike EU. Za predsednika Volodimira Zelenskog članstvo Ukrajine u EU ne može doći dovoljno brzo.

Iako postoji snažna podrška, većina nacionalnih i evropskih lidera zna da brzo pristupanje Ukrajine jednostavno nije izvodljivo. Kao što je bilo očigledno u slučaju zemalja Centralne i Istočne Evrope tokom devedesetih i prve decenije 21. veka, put ka članstvu u EU se ne može skratiti. Ukrajina je danas jednako nespremna za članstvo kao što su mnoge zemlje Centralne i Istočne Evrope bile pre više od dvadeset godina. Dodatno, Ukrajina je u ratu i bori se za opstanak. Kako može da posveti vreme i resurse potrebne za sprovođenje administrativnih, ekonomskih i regulatornih reformi koje su uslov za ulazak u EU? I kako EU može tvrditi da ozbiljno pristupa proširenju ako Ukrajini ponudi prečicu?

Kao što ovaj kratak pregled pokazuje, proces evropske integracije oduvek je bio složen. Bilo je zastoja i frustracija, ali i perioda ubrzanja i napretka. Današnja EU s dvadeset sedam država članica, koja pokriva gotovo sve oblasti javnih politika, nije ni u potpunosti evropska ni u potpunosti ujedinjena. Neke zemlje žele da joj se pridruže, dok pojedine članice ne učestvuju u potpunosti u svim politikama. U određenoj meri, EU predstavlja mozaik država i politika, a evropska integracija ostaje proces koji je i dalje u toku.

Proces evropske integracije nikada nije statičan. Nazadovanje je uvek moguće, ali napredak je pravilo – iako često spor i neujednačen.

Autor je irski istoričar, profesor na Univerzitetu Džordž Mejson i jedan od vodećih stručnjaka za evropsku integraciju.

Tekst je prvobitno objavljen u biltenu Pregovori o pregovorima Beogradske otvorene škole.

Stavovi autora ne odražavaju nužno uređivačku politiku Danasa.