Dve najmoćnije zemlje EU u klinču oko spoljne politike Unije: „Potreba za promenama hitna“, nude se tri modela

Francuska, prema rečima tri zvaničnika koji su govorili za Politiko, zalaže se da se uloga najvišeg diplomate EU, trenutno Kaje Kalas, ojača. Stav Nemačke je znatno neodređeniji, ali su neki nemački zvaničnici izneli suprotan predlog – da se njena ovlašćenja smanje i prenesu na Evropsku komisiju.

Rasprava između Pariza, Berlina i Brisela oslikava izazove, pitanja i nedoumice sa kojima se suočava Evropska služba za spoljne poslove (EEAS), osnovana 2011. godine. Među vladama i najvišim zvaničnicima EU postoji osećaj da nešto mora da se menja, ali nije jasno u kom pravcu, ukazuje Politiko.

Kako se navodi, dok Politiko nastavlja seriju o jednom od ključnih pitanja za EU danas — kako učiniti EEAS spremnim za eru globalne fragmentacije — istražuje se kako vlade koje imaju moć da sprovedu reforme nisu sigurne u kom pravcu da je usmere. U Briselu, dok traje borba za nadležnosti između EEAS-a i moćnije Komisije, kao i niz visokoprofilnih odlazaka, svakodnevno funkcionisanje diplomatske službe je otežano dok prestonice razmišljaju dugoročnije.

„Prvo što treba uraditi jeste razjasniti ko šta radi“, rekao je Žozep Borelj, neposredni prethodnik Kaje Kalas na mestu šefa spoljne politike EU, za Politiko. „Da bi EU bila odlučnija na svetskoj sceni, mora biti jasno koje institucije imaju koje nadležnosti… jer ako ne znate ko je za šta zadužen, ne možete očekivati odlučnost.“

Ono oko čega se gotovo svi slažu jeste da je potreba za promenama hitna – Sjedinjene Američke Države i Kina sve više koriste sve raspoložive instrumente da unaprede svoje interese — od trgovine i industrijske politike do tehnologije — dok je struktura odlučivanja u EU i dalje fragmentisana.

Dok EEAS vodi spoljnu i bezbednosnu politiku, Evropska komisija kontroliše mnoge instrumente i finansijske resurse potrebne za projekciju uticaja EU u svetu.

Iako se velike promene uglavnom i dalje razmatraju samo neformalno, Francuska posebno smatra da je došlo vreme da se o tome ozbiljno razgovara.

Jačanje, ne slabljenje

Prema rečima tri zvaničnika i jednom francuskom dokumentu o diskusiji u koji je Politiko imao uvid, Francuska je već zauzela svoj preferirani pristup. Ona želi da se prošire ovlašćenja šefa Evropske službe za spoljne poslove (EEAS).

Pomaže i to što je aktuelna šefica Kaja Kalas, bivša premijerka Estonije, iz političke porodice centra Obnova Evrope — iste evropske stranke kao i francuski predsednik Emanuel Makron. Pariz je snažno podržao njeno imenovanje 2024. godine.

Momentum se gradio već neko vreme. Kada je ministar spoljnih poslova Žan-Noel Baro u martu govorio na godišnjoj konferenciji ambasadora EEAS-a, podržao je Kalas. Tu podršku je ponovio i tokom sastanka s njom u Parizu 12. juna, prema navodima jednog zvaničnika EU i jednog francuskog zvaničnika.

„Francuska je za jačanje EEAS-a i stav ministra se nije promenio otkako je na konferenciji ambasadora govorio protiv njegovog slabljenja“, rekao je drugi francuski zvaničnik.

Ono što to znači u praksi — i da li će druge ključne prestonice, posebno Berlin, na kraju podržati predlog — i dalje je otvoreno pitanje.

Kada je EEAS osnovan, Francuska — nakon izlaska Ujedinjenog Kraljevstva iz evropskog bloka jedina zemlja EU koja ima stalno mesto u Savetu bezbednosti UN ili nuklearno oružje — snažno je uložila u tu instituciju. Na mesto generalnog sekretara poslala je Pjera Vimona, bivšeg ambasadora u Vašingtonu i veterana evropske diplomatije. (Taj diplomata je bio inspiracija za lik u jednom crtanom i filmskom ostvarenju.)

U znak da Pariz i dalje ulaže u EEAS, Francuska je prošle nedelje objavila da će još jedan visoki zvaničnik iz Ministarstva spoljnih poslova, David Kvah, postati zamenik generalnog sekretara zadužen za odbranu. Kvah je trenutno ambasador Francuske pri NATO-u i ranije je bio direktor za evropska pitanja u francuskom ministarstvu spoljnih poslova i savetnik predsednika.

Ovaj potez omogućava Parizu da zadrži ključnu poziciju, ali i da ojača veze između NATO-a i EU.

Francuske vlasti su podeljene oko brzine promena. Makronova vlada žuri da učvrsti institucije pre predsedničkih izbora sledeće godine, za koje ankete pokazuju da bi na vlast mogli dovesti evroskeptike Žordana Bardelu ili Marin le Pen. Francuski dokument o diskusiji predlaže vremenski okvir koji bi se završio pre izbora 2027. godine.

Međutim, Pariz je istovremeno svestan da ne sme destabilizovati diplomatsku službu EU, s obzirom na globalne neizvesnosti poput rata u Ukrajini i sukoba oko Ormuskog moreuza, prema francuskom zvaničniku upoznatom sa poverljivim razgovorima.

Kontradiktorni signali

Šta Nemačka želi manje je jasno, pre svega zbog prirode njene vlade — koalicije između demohrišćana desnog centra kancelara Fridriha Merz i socijaldemokrata levog centra.

„Ne postoji jedinstvena berlinska vizija spoljne politike“, rekla je nemačka poslanica u Evropskom parlamentu Hana Neuman, koja sedi u Odboru za spoljne poslove. „I sama dobijam kontradiktorne signale iz Berlina u zavisnosti sa kim razgovaram.“ Njena stranka je u opoziciji u Nemačkoj.

Ali ono što deluje izvesno jeste da Nemačka želi strukturne promene kako bi se poboljšalo donošenje spoljne politike EU — moguće kroz jačanje ovlašćenja Evropske komisije, reklo je dvoje diplomata EU koji nisu iz Nemačke za Politiko nakon razgovora sa nemačkim kolegama.

To pokazuje suptilnu, ali stvarnu razliku u odnosu na francuski pristup.

Ove diplomate su kao i drugi intervjuisani za ovaj članak dobili anonimnost kako bi mogli slobodno da govore o poverljivim razgovorima. Portparol nemačke vlade u Briselu odbio je da komentariše.

„Odgovornosti u spoljnjoj i bezbednosnoj politici u Briselu moraju biti jasno razgraničene, ali i objedinjene“, rekao je nemački ministar spoljnih poslova Johan Vadeful u maju u govoru na Adenauer konferenciji. „Evropska služba za spoljne poslove mora u tu svrhu biti usko povezana sa Evropskom komisijom“, dodao je.

U istom govoru, Vadeful je pozvao i na brže donošenje odluka u spoljnoj politici kroz glasanje kvalifikovanom većinom umesto jednoglasnosti, uz napomenu da ni polovina od 27 članica EU nije za to, ali je obećao da će „pristupiti svim državama članicama, uključujući i one koje su skeptične“, kako bi ih ubedio.

Dok su velike prestonice poput Pariza i Berlina već počele ozbiljno da razmatraju pitanje reforme u Briselu, diskusije u drugim državama uglavnom ostaju na marginama sastanaka ministara spoljnih poslova i političkih direktora, rekle su tri diplomate za Politiko.

Tri moguća modela

Da bi do promena došlo, lideri EU morali bi da se slože, verovatno nakon što sama Kaja Kalas iznese predlog, u procesu koji bi trebalo da bude završen pre izbora u Francuskoj u aprilu, navode diplomate.

Ministri spoljnih poslova EU počeće raspravu o ovom pitanju početkom septembra u irskom primorskom gradu Viklou.

Francuski dokument za diskusiju, koji zvaničnici i diplomate opisuju kao rani radni materijal namenjen iznošenju scenarija, navodi opcije za reformu spoljnopolitičke arhitekture EU.

U njemu se tvrdi da se spoljnopolitički alati bloka „ne koriste nužno na optimalan način“ i poziva se na jačanje uloge Saveta EU — koji predstavlja države članice — u njihovom upravljanju. Dokument od dve strane, koji je prvi objavio Fajnenšel tajms, iznosi tri moguća modela – davanje većih ovlašćenja Evropskoj komisiji, približavanje EEAS-a Savetu, ili jačanje obe institucije istovremeno.

Prema trećoj opciji, Kaja Kalas bi bila značajno osnažena unutar Komisije. Postala bi prva izvršna potpredsednica, sa ovlašćenjima nad komesarima i generalnim direktorima koji su zaduženi za oblasti poput spoljne politike, trgovine i razvoja.

Prema dokumentu, ovakav model — koji je, prema diplomatama i analitičarima, preferiran u Parizu — mogao bi biti prihvatljiv i za Komisiju iako bi to i dalje moglo biti komplikovano zbog, kako se navodi, napetog odnosa između Kalas i predsednice Evropske komisije Ursule fon der Lajen.

„Unutar Komisije“

Francuzi ne žele da daju više ovlašćenja Ursuli fon der Lajen, rekao je Gijom Dival, bivši pisac govora za prethodnika Kaje Kalas, Žozepa Borelja, koji sada radi u Institutu Žak Delor, istraživačkom centru u Parizu.

Francuska želi „jasnu hijerarhijsku strukturu unutar Komisije“, rekao je Dival.

Ključna tačka za Pariz „je da postoji veoma snažan potpredsednik za spoljnu politiku i bezbednost unutar Komisije“, rekao je. „Može imati smisla da EEAS postane jedna od generalnih direkcija Komisije, ali da njome ne upravlja predsednica Komisije, već [visoki predstavnik] kao potpredsednik Komisije i takođe kao član Saveta“, rekao je.

Kaja Kalas već ima dve uloge – ona je i potpredsednica Evropske komisije i predsedava sastancima ministara spoljnih poslova i odbrane EU. Ali u praksi, tvrdi Dival, visoki predstavnik „nema stvarnu vlast nad različitim komesarima“.

On je kao primer naveo prethodnu Komisiju. Tokom mandata Žozepa Borelja, tadašnji komesar za proširenje Oliver Varhelji preuzeo je vođstvo u politici prema Izraelu i „radio šta je hteo bez konsultovanja Borelja“, rekao je Dival.

A kada se Borelj žalio, Varhelji je „imao podršku Fon der Lajen“, dodao je. Portparol Komisije odbio je da komentariše.

Novac odlučuje

Već su se neke promene u načinu funkcionisanja spoljne politike EU desile „tiho“. Pošto Ursula fon der Lajen dugo zagovara „geopolitičku“ Komisiju, kompromis napravljen prilikom osnivanja EEAS-a 2010. godine sada je pod pritiskom. Tokom pandemije kovida 19, Fon der Lajen je pokazala da Komisija može da proširi svoju ulogu koordinacijom nabavke vakcina.

Opcija davanja veće uloge Komisiji u spoljnoj politici bila bi nastavak tog trenda.

Deo toga bi se mogao postići i jednostavno smanjenjem budžeta EEAS-a.

Iako je EEAS odgovoran za veliki deo spoljne i bezbednosne politike EU, novac je uglavnom u rukama drugih institucija. Budžet EEAS-a, oko 900 miliona evra, uglavnom je administrativan i služi za plate, zgrade i delegacije EU u inostranstvu. Programi razvoja, nasuprot tome, raspolažu sa oko 11 milijardi evra, ali su formalno pod nadležnošću Komisije.

Iako bi bilo preterano sve slabosti strukture EEAS-a povezivati isključivo sa ličnostima, diplomate ističu da postoji veza. Četiri političara koji su do sada obavljali funkciju visokog predstavnika od osnivanja EEAS-a — Britanka Ketrin Ešton, Italijanka Federika Mogerini, Španac Borelj i aktuelna Kaja Kalas — svi su bili pod teškim kritikama dok su pokušavali da upravljaju ovim sistemom.

Nekoliko diplomata navelo je da su i percepcija grešaka Kaje Kalas — uključujući i izjavu da „slobodnom svetu treba novi lider“, misleći na američkog predsednika Donalda Trampa — otežale argumente da se njenoj funkciji daju veća ovlašćenja. Drugi zvaničnici su je kritikovali da posao vodi previše kao premijerka, umesto da se prilagodi institucionalnim ograničenjima Brisela.

„Preći iz pozicije broja jedan u vladi i sistemu u jednu od nekoliko potpredsednica Komisije možda nije najlakša tranzicija“, rekao je Jan Bond, zamenik direktora Centra za evropsku reformu, istraživačkog centra sa sedištem u Londonu, Briselu i Berlinu.