Fiskalni savet: Glavni razlog rebalansa budžeta – gubici državnog energetskog sektora

„Predloženi rebalans predviđa povećanje budžetskog deficita sa tri na skoro četiri odsto BDP-a, a glavni razlog za to su ogromni gubici državnog energetskog sektora“, navodi se u analizi Fiskalnog savet.

Dodaje se da u odnosu na prvobitni budžet za 2022, predloženi rebalans, koji je na dnevnom redu današnje sednice Skupštine Srbije, donosi neuobičajeno velike promene i na strani javnih prihoda i na strani javnih rashoda.

Prihodi budžeta povećani su za 193 milijardi dinara (1,6 milijardi evra), a rashodi su povećani još više – za 272 milijardi dinara (2,3 milijardi evra). Zbog toga je umesto planiranog minusa u republičkom budžetu od 200,2 milijardi dinara (1,7 milijardi evra) deficit povećan na 279,1 milijardi dinara (2,4 milijardi evra).

„Tri su glavna razloga zbog kog se predloženi rebalans toliko razlikuje od inicijalnog budžeta. Prvi je snažno ubrzanje inflacije koje najvećim delom stoji iza povećanja javnih prihoda. Budžet je izrađen s pretpostavkom da će prosečna inflacija u 2022. biti 3,7 odsto, a umesto toga iznosiće skoro 12 odsto“, naveo je Fiskalni savet.

Drugi razlog je, kako je ukazano, unošenje u budžet velikog broja rashodnih politika koje nisu bile prvobitno planirane.

„Za većinu ovih izdataka to je zapravo sad samo formalnost pošto su već sprovedene ili se sprovode (isplata dva puta po 100 evra za mlade, povećanje pomoći za prvo, drugo i treće dete, turistički vaučeri i drugo)“, istakao je Savet.

Treća i pojedinačno najveća promena u rebalansu je finansiranje ogromnih gubitaka javnih preduzeća iz energetskog sektora (Srbijagas i EPS).

U budžet je direktno uključeno oko 1,3 milijardi evra sredstava za ove namene, a stvarni troškovi države još su veći jer se realizuju i izdavanjem garancija na njihovo zaduživanje. Srbijagas se na proleće zadužio za 200 miliona evra uz garanciju države, a rebalansom je otvorena mogućnost da se do kraja godine omogući još 650 miliona evra sličnih garancija. Dosadašnja praksa bila je da ovakve kredite na kraju vraća država tako da se i to može s pravom dodati na budžetski trošak javnih preduzeća iz energetskog sektora“, smatra Savet.

Ocenjeno je i da je loša karakteristika predloženog rebalansa njegova netransparentnost, naročito u delu koji se odnosi na izdatke za javna energetska preduzeća.

„Jedini rashod koji se može jasno prepoznati u budžetu je 10 milijardi dinara za nabavku rudarske mehanizacije za EPS. Preostalih oko 140 milijardi dinara (1,2 milijardi evra) direktnog budžetskog troška samo su proknjižene na poziciji Izdataka za nabavku finansijske imovine, bez objašnjenja. To znači da nije pokazano kom preduzeću ide koliko sredstva, kako su njihovi gubici tačno nastali, za koje namene će se budžetska sredstva iskoristiti i drugo“, naveo je Fiskalni savet.

Dodaje se da je „gotovo neverovatno da se pozicija Izdaci za nabavku finansijske imovine (u cilju sprovođenja javnih politika) poveća u odnosu na prvobitni budžet preko 11 puta (sa 13 na 153 milijardi dinara); da se nabavka finansijske imovine na računu finansiranja budžeta poveća 35 puta (sa 3,8 na 132 milijardi dinara); da se izmenom Člana 41 omogući da država izda 102 milijardi dinara garancija za zaduživanje (prethodno bilo 24 milijarde) – a da ništa od toga ne bude jasno obrazloženo poreskim obveznicima“.

Dobra strana rebalansa je, po oceni Saveta, to što se zadržavaju velika izdvajanja za javne investicije koja će na nivou čitave države iznositi oko 7,5 odsto BDP-a.

„U rebalansu zapravo nije lako prepoznati pravu vrednost javnih investicija, između ostalog i zato što se deo tih sredstava knjiži kroz transfere (npr. transfer ka RFZO za izgradnju kliničkih centara). Ipak, detaljnija analiza pokazuje da se rebalansom zadržava veoma visok iznos kapitalnih ulaganja države, kakav je približno bio planiran i prvobitnim budžetom. Na nivou čitave države (u šta je uključena i procena za lokalnu samoupravu) očekujemo da izdvajanja za javne investicije iznose visokih 7,5 odsto BDP-a (oko 4,5 milijarde evra)“, navodi se u analizi Fiskalnog saveta.

Od toga oko 0,5 odsto BDP-a je povećanje robnih rezervi (što knjigovodstveno ulazi u investicije), a oko jedan odsto BDP-a ide na opremanje vojske i policije.

Ono što predstavlja „prave“ javne investicije, koje su po definiciji ekonomski najkvalitetniji vid javne potrošnje, iznosi oko šest odsto BDP-a. To je, smatra Savet, vrlo dobar rezultat, naročito u uslovima usporavanja privredne aktivnosti.

Ubrzanje inflacije direktno je uticalo na povećanje PDV-a koji će po računici Saveta, biti naplaćen za oko 800 miliona evra više nego što je inicijalno bilo planirano. Slični razlozi su i za neočekivano visok rast prihoda od carina koji će premašiti plan za skoro 150 miliona evra – većim delom zbog rasta cena uvoznih proizvoda, a manjim zbog povećanja fizičkog obima uvoza.

„Međutim, ubrzanje inflacije nije jedini razlog za povećanje javnih prihoda. Prihodna stavka koja je znatno nadmašila očekivanja je porez na dobit, i to u iznosu od oko 450 miliona evra. Porez na dobit u 2022. naplaćuje se na ostvareni profit preduzeća iz 2021. godine. Visoka dobit privrede u 2021, a bila je takva i u 2020, nije u potpunosti usklađena s kretanjem privredne aktivnosti. Zato je moguće da je ona povezana s velikim i neselektivnim subvencijama iz budžeta po osnovu antikriznih mera (isplata minimalaca i drugo)“, ukazao je Fiskalni savet.

Navedeno je i da je do povećanja prihoda budžeta za oko 200 miliona evra došlo i usled rasta neporeskih prihoda. NBS je (neplanirano) uplatila dobit od oko 50 miliona evra, a ostatak je posledica rasta naplate naknada za korišćenje mineralnih sirovina, kao i drugih taksi i dažbina koji je verovatno delom povezan s ubrzanjem inflacije.

„Na rashodima je došlo do unošenja u budžet novih rashodnih mera ekonomske politike u ukupnom iznosu od oko 65 milijardi dinara (550 miliona evra). Česta i loša praksa vođenja ekonomske politike u Srbiji je da se brojne mere donose i sprovode „u hodu“, mimo regularne budžetske procedure“, istakao je Savet.

U rebalans su, kako je ukazano, unete tri neselektivne isplate za sve mlade od 16 do 29 godina
(dva puta po 100 evra plus 5.000 dinara krajem godine) – koje koštaju oko 250 miliona evra.

Fiskalni savet je nekoliko puta ovakva davanja ocenio kao ekonomski i socijalno pogrešna i pozvao je ponovo Vladu „da napokon odustane od ovih i sličnih rasipnih i netargetiranih politika“.

„Takođe, povećana su izdvajanja za turističke vaučere (oko 30 miliona evra), a bilo je i drugih sličnih mera (koje su se mogle predvideti inicijalnim budžetom). Jedina nova mera iz ovog korpusa, a za koju bi se moglo naći opravdanje u vanrednim okolnostima, odnosi se na povećana izdvajanja za poljoprivredu u iznosu od 130 miliona evra (za nabavku goriva, đubriva i drugo)“, ocenio je Savet.

U nove politike, kako je istaknuto, svakako spada i povećanje penzija za devet odsto od novembra (koje se isplaćuju preko PIO fonda). Ovo povećanje, međutim, neće uticati na povećanje planiranih državnih izdvajanja za penzije u 2022. jer je tokom godine došlo do pada broja penzionera za oko 1,5 odsto, ali će to u 2023. godini (uz redovnu indeksaciju od januara) povećati rashode za penzije.

Rashodi za robne rezerve povećani su rebalansom sa oko 40 miliona evra na preko 330 mln evra, što je po oceni Saveta jedna od velikih promena u budžetu koja zaslužuje mnogo bolje obrazloženje predlagača Zakona.

„Jasno je to da su cene robe koja se kupuje za rezerve tokom 2022. snažno porasle. Takođe, jasno je i to da su globalne neizvesnosti nametnule potrebu da država poveća svoje robne rezerve, naročito onih proizvoda kod kojih postoji uvozna zavisnost (npr. derivati nafte). Ipak, povećanje izdataka za robne rezerve za čak šest do sedam puta u odnosu na njihov uobičajen godišnji nivo koji iznosi oko 50 miliona evra godišnje (kao i u odnosu na prvobitni budžetski plan), nameće pitanja o mogućim problemima u funkcionisanju postojećeg sistema robnih rezervi“, ističe se u analizi Fiskalnog saveta.

Ocenjneo je da nema velikih izdataka za Srbijagas i EPS, budžet Srbije bi u 2022. godini, kako je imao deficit koji bi bio manji od dva odsto BDP-a.

Takav rezultat bi se, kako je navedeno, uz sve zamerke na pojedine ekonomske politike i na već uobičajen manjak transparentnosti, mogao u načelu oceniti povoljno, međutim, ogromni gubici Srbijagasa i EPS-a doveli su do toga da se deficit države rebalansom poveća na skoro četiri odsto BDP-a, a na to bi trebalo dodati i troškove usled izdavanja državnih garancija.

Ove godine, kako je istaknuto, budžetski trošak usled gubitaka javnih preduzeća iz energetskog sektora, uključujući garancije, iznosi oko 1,5 milijardi evra, a mogao bi biti i veći ako se do kraja godine odobri još neka državna garancija.

„Kad se na taj iznos dodaju i troškovi koje je država za iste namene imala krajem 2021, vidi se da su Srbijagas i EPS već koštali budžet oko dve milijarde evra, a izvesno je da će se ovi rashodi nastaviti i u 2023. godini“, naveo je Fiskalni savet.

Razloge za tolike gubitke samo jednim delom, kako je navedeno, treba tražiti u svetskoj energetskoj krizi. U Srbijagasu odgovornost je podeljena između nekontrolisanih spoljnih okolnosti, domaćih politika Vlade i dugogodišnjeg lošeg upravljanja preduzećem.

Srbijagas, kako je navedeno, zbog niske cene gasa za potrošače stvara gubitak, a za to je „kriva vlada, a ne preduzeće“. Ovaj veliki trošak sad s, pojavljuje se u rebalansu, mada ništa od toga nije jasno objašnjeno ni kvantifikovano.

Glavni problem EPS-a je manjak proizvodnje do kog je došlo zbog lošeg upravljanja i nedovoljnih ulaganja u prethodnim godinama. EPS je u prethodnoj deceniji od izvoznika struje lošim upravljanjem pretvoren u neto uvoznika. To sad, kako je navedeno generiše ogromne gubitke, pošto je cena električne energije na međunarodnom tržištu na istorijskim maksimumu.

„Samo u prvih devet meseci 2022. EPS je napravio gubitak od oko 80 milijardi dinara ili 680 miliona evra. Ovaj gubitak preduzeće nije u stanju da samostalno finansira zbog čega su znatno porasle docnje u plaćanju dobavljača. Jasno je da EPS bez finansijske injekcije iz budžeta ili garancije na zaduživanje više ne može da posluje“, naveo je Fiskalni savet.

Za Vladu, međutim, kako je istaknuto, pored rešavanja urgentnih problema ostaje i pitanje kako je moguće da u Kolubari nije otvoren novi rudnik uglja iako je još pre pet godina bilo potpuno jasno da je to neophodno.

Mora se videti, kako je navedeno, i to zašto su gubici na mreži i krađa struje ogromni, zašto je EPS najveći zagađivač u Srbiji, zašto je distributivna mreža u katastrofalnom stanju, zašto su troškovi radne snage veliki, zašto je prosečan broj ponuđača na tenderima EPS-a pao u prethodnim godinama na svega 1,7 i drugo.

„Analiza Fiskalnog saveta pokazuje da na pojedinim stavkama budžeta postoji tendencija nešto šireg planiranja, što je u skladu s dobrom budžetskom praksom. Zbog toga je moguće da se umesto planiranog fiskalnog deficita od 3,9 odsto BDP-a, na kraju ostvari budžetski deficit koji bi bio nešto niži, moguće oko 3,5 odsto BDP-a“, naveo je Fiskalni savet.

Ova procena, međutim, data je, kako je navedeno bez pravog poznavanja strukture i namene rashoda za gubitke javnih preduzeća iz energetskog sektora „jer to uopšte nije prikazano u rebalansu“.

Zbog toga Fiskalni savet zadržava određenu ogradu u vezi procene fiskalnih kretanja do kraja godine. Ubrzanje inflacije ugradiće se, kako je navedeno, uskoro u rast penzija, što predviđa i trenutno važeća „švajcarska“ formula, a svakako će uticati i na snažnije povećanje zarada u javnom sektoru, uz rast drugih budžetskih rashoda iznad uobičajenog, ali sezbog inflacije taj efekat iscrpljuje.

„Nominalni BDP-a je usled ubrzanja inflacije, uz stabilan kurs dinara u odnosu na evro ostvario vrlo visok rast u 2022. godini iznosiće preko 60 milijardi evra, u odnosu na prvobitno prognoziranih 56,5 milijardi evra. Ovo, međutim, nije pozitivan ekonomski rezultat, jer se s tim novim BDP-om od 60,3 milijardi evra sad može kupiti manje robe i usluga u odnosu na prvobitnu prognozu od 56,5 milijardi evra, ali uz inflaciju od svega 3,7 odsto“ naveo je Fiskalni savet.

Dodaje se da veoma visok rast nominalnog BDP- a imao je pozitivne implikacije jer je doveo do toga da učešće javnog duga u BDP-u tokom 2022. blago opada, iako će se zaduženje zemlje snažno povećati, za oko tri milijarde evra.