Pravo na vodu, evropska iskustva i modeli upravljanja vodovodnim sistemima

U ključnoj rezoluciji Generalne skupštine UN „The human right to water and sanitation“ iz 2010. godine naglašava se da je međunarodna zajednica posvećena ostvarivanju ciljeva koji uključuju smanjenje broja ljudi bez pristupa bezbednoj vodi za piće i osnovnim sanitarnim uslugama. U tom okviru, izričito se priznaje da je pravo na vodu i sanitaciju uslov za puno ostvarivanje drugih ljudskih prava i dostojanstven život.

Ovakvo normativno priznanje nije samo deklarativno. Ono reflektuje činjenicu da voda prestaje da bude isključivo infrastrukturno ili komunalno pitanje i postaje pitanje javnog zdravlja, socijalne pravde i ljudskog dostojanstva. U međunarodnom pravu, pravo na vodu se izvodi iz prava na adekvatan životni standard i prava na zdravlje, čime dobija sve jasniji status obavezujućeg standarda za države.

Međutim, upravo tu nastaje ključna razlika između međunarodnog i nacionalnog nivoa. Dok je na globalnom planu pravo na vodu jasno afirmisano, u ustavnim sistemima država Evrope situacija je neujednačena. Neke države su ovo pravo eksplicitno unele u svoje ustave, čime su ga podigle na najviši pravni nivo, dok druge, uključujući i veliki broj zemalja regiona, to pravo ostavljaju u domenu zakona i javnih politika, bez ustavne zaštite.

Slovenija je, na primer, u svom ustavnom poretku jasno definisala da je snabdevanje stanovništva vodom za piće javna služba i neprofitna delatnost, čime je ograničila mogućnost njene komercijalizacije, odnosno privatizacije (Ustavni amandman iz 2016. član 70a). Slične tendencije postoje i u nekoliko drugih evropskih država i regiona koji su kroz kvazi-ustavne norme pokušali da vodu izuzmu iz tržišne logike, a koje se izvorno oslanjaju na Povelju EU o osnovnim pravima iz 2007. godine, a naročito na Direktivu o vodi za piće iz 2020. godine.

Nasuprot tome, u velikom delu Evrope voda i dalje ostaje regulisana primarno kroz zakonodavstvo i ugovorne modele, uključujući različite oblike javno-privatnih partnerstava (PPP). U takvom okviru, voda se pravno posmatra kao komunalna usluga, a ne kao eksplicitno ustavno pravo. Time se otvara prostor za različite modele upravljanja, od potpuno javnih sistema do kompleksnih PPP aranžmana.

Pravo na vodu postaje više od pravnog pitanja

U tom kontekstu, pravo na vodu postaje više od pravnog pitanja. Ono postaje pitanje modela razvoja: da li je voda javno dobro kojim se upravlja isključivo u javnom interesu, ili infrastrukturni resurs koji može biti predmet različitih oblika ekonomskog upravljanja kroz tržišne mehanizme.

Savremene evropske prakse pokazuju da se ova dilema ne rešava jednom za svagda. Talas privatizacija i javno-privatnih partnerstava u kasnom 20. i ranom 21. veku u mnogim gradovima je kasnije delimično ili potpuno preokrenut kroz procese remunicipalizacije, što dodatno potvrđuje da upravljanje vodom danas ostaje jedno od najosetljivijih političkih, ekonomskih i socijalnih pitanja savremene Evrope.

Iskustva evropskih gradova jasno pokazuju da se u sektoru vodosnabdevanja ne radi o klasičnom tržištu, nego o prirodnom monopolu sa dugim investicionim ciklusima i visokom društvenom osetljivošću.

U Parizu je od 1987. godine sistem bio podeljen između francuskih privatnih kompanija Veolije i SUEZ-a, uz dodatni mešoviti model kroz SAGEP. Veolia i Suez su upravljali distribucijom vode i naplatom, svaka sa svoje strane reke Sene. SAGEP, mešovita kompanija 70% Grad Pariz i 30% Veolia i Suez, upravljala je proizvodnjom i infrastrukturom. Na papiru to je trebalo da bude efikasno, ali u praksi je ispalo vrlo komplikovano. Grad je imao više operatora, više ugovora, različite sisteme upravljanja i slabu transparentnost troškova.

Na kraju je odluka bila jednostavna: Pariz je spojio ceo sistem u jednu javnu kompaniju, jer je postojeći PPP model postao previše složen, preskup i teško kontrolisan. Posle 21 godine funkcionisanja, 2008. godine doneta je odluka o remunicipalizaciji, a dve godine kasnije osnovan je jedinstveni javni operator Eu de Paris u vlasništvu grada. Gruba procena je da je PPP sistem bio 20-30% skuplji nego što je kasnije bio javni model što u apsolutnim brojevima iznosi nekoliko desetina miliona evra godišnje.

Primeri Berlina i Budimpešte

Primer Berlina je pokazao da čak i manjinsko privatno učešće, kroz ugovore sa garantovanim prinosima privatnom partneru, može stvoriti dugoročne i skupe obaveze koje se teško poništavaju. PPP u Berlinu trajao je u punom obimu 13 godina. Godine 1999. grad Berlin prodaje 49,9% vodovoda Berliner Wasserbetriebe konzorcijumu koji su činili Veolia i RWE AG (Essen).

Vremenom, došlo je do značajnog povećanja cene vode, a poslovanje je postajalo opterećeno i mnoštvom tajnih ugovora. Sve to je dovelo do velikog političkog pritiska građana, što se razrešilo referendumom 2011. godine tako da je grad Berlin na osnovu rezultata referenduma 2012. godine otkupio udeo RWE, a godinu dana kasnije i udeo Veolije, čime se sistem vratio pod javnu kontrolu i vlasništvo.

Finansijski aspekt privatizacije i remunicipalizacije vodovoda u Berlinu je posebno zanimljiv. Udeo od 49,9% BWB grad Berlin je prodao za oko 1,69 milijardi evra, a iste udele je otkupio za oko 1,3 milijarde evra. Na prvi pogled izgleda da je Berlin platilo manje za otkup, ali problem zbog čega je do otkupa i došlo je što su tokom perioda privatnog upravljanja privatni partneri imali ugovorom garantovan pozamašan profit.

Posledično, cene za građanstvo su morale značajno rasti da bi se tako servisirao profit privatnih partnera. Zato se slučaj Berlina u stručnoj literaturi često koristi kao primer kako PPP može kratkoročno rešiti budžetski problem, ali dugoročno stvoriti značajno skuplji i krut sistem, koji svakako nije u javnom interesu.

Budimpešta je drugačiji, ali još poučniji slučaj, jer se ovde radilo o klasičnom koncesionom modelu i operativnoj privatizaciji. Tipično štetan model za javni interes.

Javno preduzeće zadržava infrastrukturu, a privatni partner dobija upravljanje i operativnu kontrolu. Budapest Waterworks je privatizovan 1997. godine. Privatni konzorcijum Suez i RWE je kupio oko 25% akcija plus upravljačka prava na 25 godina za oko 91 milion dolara (oko 80 miliona evra tada). Grad Budimpešta je 2012. godine vratio sistem pod javnu kontrolu i otkupio taj paket akcija za 51 milion evra.

Opet, kao Berlin, za manje nego što je prodato. Međutim suština je u tome što se grad remunicipalizacijom oslobodio budućih upravljačkih naknada. Procena je da bi za deset preostalih godina upravljanja Budimpešta konzorcijumu isplatila još oko 100 miliona evra.

Iskustva Berlina i Budimpešte pokazala su da privatizacija u sektoru vodosnabdevanja retko počinje prodajom samog resursa. Proces najčešće počinje prenosom upravljačkih prava, finansijskih mehanizama i operativne kontrole nad sistemom, dok formalno javno vlasništvo ostaje netaknuto.

Proces remunicipalizacije, odnosno povraćaja upravljanja vodovodima od stane lokalnih gradskih vlasti je u celom svetu ubrzan početkom ovog veka, naročito u Evropi, od dva slučaja u dve zemlje dvehiljadite godine, do 235 slučajeva u 37 zemalja sveta do 2015. godine. Najveći broj slučajeva desio se u dve zemlje, Francuskoj 94 slučaja i SAD 58 slučajeva.

Za to vreme u Srbiji

Ovo su za Srbiju interesantni podaci jer dok je ceo svet, a naročito Evropa, vraćao gradske vodovode u javnu svojinu, 2019. godine u sklopu posete Srbiji francuskog predsednika Emanuela Makrona, između kompanije Veolia i JKP Beogradski vodovod i kanalizacija potpisan je Memorandum o razumevanju „u cilju povećavanja efikasnosti rada Beogradskog vodovoda i kanalizacije“. Iako taj proces nikada nije prerastao u formalni ugovor niti institucionalni PPP model, on je važan kao indikator pravca u kom su se u tom trenutku testirali koncepti upravljanja vodovodnom infrastrukturom u Beogradu, totalno suprotno trendu u celom svetu.

Država Srbija je tada planirala da kompaniji Veolia omogući „meki ulaz“ sa asimetričnih pregovaračkih pozicija isključivo u interesu stranog partnera. Srećom, do konačne realizacije javno-privatnog partnerstva nije došlo. Srećom, jer, poučeni prethodnim primerima, možemo zaključiti da bi došlo ili do značajnog povećanja cene vode za krajnje korisnike, ili bi se takav ugovor pretvorio u višedecenijske ogromne budžetske obaveze grada Beograda prema kompaniji Veolia. Najverovatnije i jedno i drugo.

Na žalost, u međuvremenu su se u Beogradu desila druga dva javno-privatna partnerstva u komunalnom sektoru, slučaj Vinča (spalionica) i slučaj JKP GSP „Beograd“, oba realizovana na značajnu štetu za javni interes. Ne ulazeći u sve loše aspekte oba PPP, koji su naširoko razmatrani u stručnoj javnosti, ovde ćemo se pozabaviti samo strateškim finansijskim efektima.

Ako se GSP posmatra iz finansijskog ugla, suština nije u organizaciji prevoza, nego u strukturi troškova i prihoda koja se vremenom razdvaja. Javni deo sistema ostaje nosilac infrastrukture, radne snage i socijalnih obaveza, dok se kroz ugovorni model deo linija prebacuje privatnim operaterima koji rade po kilometru. To u finansijskom smislu znači da se iz sistema postepeno izdvajaju stabilni i predvidivi tokovi prihoda, dok javno preduzeće zadržava segment sa višim troškovima održavanja i nižom fleksibilnošću.

Dugoročno, to stvara strukturni pritisak na GSP, jer mu ostaju najskuplji delovi sistema bez proporcionalnog odnosno pripadajućeg prihoda javnog partnera. Finansijski efekat nije trenutan, ali je kumulativan: sistem se ne urušava odmah, nego se trajno menja njegova unutrašnja ravnoteža. Što se više povećava broj ugovorenih linija gradskog prevoza, čemu smo svedoci, finansijska neravnoteža produbljuje jaz i strateški nepovratno vodi u zonu sve većeg rizika, ne samo finansijski nego ključno i rizika neodrživosti modela i na kraju finansijskog kolapsa javnog partnera.

Vinča je finansijski još rigidniji model. Tu se ne radi o podeli operacija, nego o dugoročnom infrastrukturnom ugovoru koji definiše i investiciju i operativno upravljanje i tokove otpada kao osnovu finansijskog modela. Grad Beograd preuzima obavezu višedecenijskog plaćanja kroz fiksne i varijabilne komponente, dok privatni partner monetizuje sistem kroz kombinaciju naknada iz gradskog budžeta i energetskih prihoda, sve u cilju što bržeg povrata inicijalne investicije i stabilnog velikog profita. Suština finansijskog rizika za grad nije samo visina godišnje obaveze, nego njena dugoročna obaveznost i dugoročna nefleksibilnost. Kada se jednom uđe u takav ugovor, prostor za promenu politike upravljanja otpadom postaje ograničen, jer finansijski model zavisi od stabilnih količina i stabilnih plaćanja.

Zajednički finansijski obrazac u GSP i Vinči je isti, iako su modeli potpuno različiti, a privatni partneri prilično moralno egzotični. U oba slučaja javni sektor zadržava odgovornost prema građanima, dok se deo finansijskih tokova i operativne kontrole prebacuje u dugoročne ugovorne odnose.

Kada se sva ova finansijska razmatranja stave u odnos sa sektorom vodosnabdevanja, razlika postaje ključna. Vodosnabdevanje nema mogućnost segmentacije kao GSP, niti mogućnost dugoročnog „zaključavanja“ bez direktnog socijalnog efekta kao Vinča. Svako prebacivanje upravljanja ili finansiranja u PPP model u vodosnabdevanju automatski se prelama kroz drastično višu cenu vode kao osnovne životne potrebe ili kroz veliku budžetsku obavezu grada.

Zato je finansijski zaključak jasan: GSP pokazuje kako se sistem polako finansijski prazni kroz fragmentaciju operativnih tokova, Vinča pokazuje kako se sistem dugoročno fiskalno vezuje kroz ugovorne obaveze, a vodosnabdevanje je sektor u kome oba modela imaju najbrži i najdirektniji socijalni i politički efekat. Jako negativan, to se podrazumeva.

Politički aspekt, zaobiđen u celom tekstu, ne može biti izostavljen na kraju

I upravo tu nastaje granica. Ne ideološka, nego finansijska: u sektoru vode ne postoji „neutralni“ PPP model. Svaka varijanta ugovora direktno se pretvara ili u neodrživo visoku cenu za građane ili u dugoročni fiskalni teret grada, bez treće opcije koja bi bila neutralna.

Politički aspekt, zaobiđen u celom tekstu, ne može biti izostavljen na kraju. Javno-privatno partnerstvo u slučaju GSP je nastalo na populističkoj ideji, koja zamagljuje običnom građaninu sliku o izuzetno štetnom ugovoru, jer prosečnog potrošača anestezira saznanje da je gradski prevoz za njega besplatan. Njega ne zanima što to nije istina, jer je model daleko skuplji i strateški vrlo rizičan.

Slučaj spalionice Vinča je jedan od najkritikovanijih PPP projekata u komunalnom sektoru u Evropi poslednje decenije, ne samo finansijski, nego sistemski. I bitno, ne samo u domaćoj stručnoj javnosti. Šta je sistemska greška? Prvo, procene pokazuju da su godišnje direktne obaveze iz budžeta grada oko 35 do 40 miliona evra, ukupno za 25 godina nepuna milijarda evra. Dalje, grad mora da garantuje dotok otpada ili plaća razliku.

Time se smanjuje motivacija grada za smanjenje otpada i reciklažu, što je u direktnom konfliktu sa EU hijerarhijom otpada (reduce-reuse-recycle). Konačno, model favorizuje spaljivanje u odnosu na prevenciju otpada i dugoročno zaključava grad u „waste-to-energy“ model. Grad dugoročno nema korist, nema razvojne politike u sektoru otpada, dok istovremeno privatni partner ima garantovane izdašne naknade iz budžeta grada, a dopunjuje prihode prodajom električne energije i prodajom toplotne energije.

Vratimo se na vodosnabdevanje. Politički, eventualno povampirenje pomenutog „Memoranduma o razumevanju“ i posledično potpisivanje PPP sa kompanijom Veolia, vratilo bi Beograd 30-40 godina unazad, mimo svetskih i evropskih civilizacijskih tekovina u toj oblasti, na štetu svih nas. Pravo na vodu mora ostati zaštićeno, ako ne ustavnom normom, barem na način kako to rešava većina uređenih demokratskih društava – zaštitom javnog interesa.

Autor je diplomirani ekonomista u penziji, višegodišnji izvršni direktor za finansije u JKP Beogradski vodovod i kanalizacija i odbornik Zeleno-levog fronta u Skupštini gradske opštine Čukarica

Stavovi autora u rubrici Dijalog ne odražavaju nužno uređivačku politiku Danasa.